II OSK 2953/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA del. Andrzej Wawrzyniak /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2961/13 w sprawie ze skargi G.M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2961/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przewodu wodociągowego w ulicach J., G. i S., na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] oraz o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] na terenie dzielnicy W. m.st. Warszawy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. M. G. zarzucając, że będąc stroną bez podstawy prawnej nie brała udziału w postępowaniu. Decyzją z [...] października 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze z wniosku skarżącej uznając, że nie przysługuje jej przymiot strony. Organ stwierdził, że stronami postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem takiej decyzji (wnioskodawcą, inwestorem) właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Stroną, w rozumieniu art. 28 kpa, jest podmiot, któremu przysługuje interes prawny wywodzony z przepisów prawa materialnego. Skarżąca jest właścicielką działki nr ew. [...], która graniczy z terenem inwestycji, działką drogową nr ew. [...] na odcinku 4 m. Na długości ok. 55 od północnej granicy z terenem inwestycji działka skarżącej stanowi sięgacz drogowy, co powoduje całkowity brak wpływu inwestycji celu publicznego polegającego na budowie wodociągu na wykonywanie przez skarżącą prawa własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. M. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. art. 6, 7, 8, 11, 28, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez ich niezastosowanie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że postępowanie dotyczy również działki [...] w części w jakiej znajduje się na niej część sieci wodociągowej wybudowanej przez Urząd Miasta W. w 2002 r. Sieć ta została przewidziana do rozbiórki z powodu złego stanu technicznego. Skarżąca brała udział w pierwotnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyżej wskazanej inwestycji celu publicznego. W opinii skarżącej, postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone z pominięciem dowodów istotnych wskazujących na faktyczny przedmiot postępowania, a nadto organ nie ustosunkował się do wniosku dowodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania G. M. G. od decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy W. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Wojewódzkiego Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Powołując się na art. 28 kpa, Sąd I instancji wywiódł, że za stronę, najogólniej, będzie uważana osoba fizyczna czy prawna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać określone korzyści lub może być zobowiązana do określonego zachowania, które wyznacza konkretna decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej. Domagając się dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony, strona ta musi wykazać przysługujący jej interes prawny, a więc wskazać normę prawa materialnego, z której wywodzi swe uprawnienie do bycia stroną. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego mają: inwestor, wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości przez które będzie przebiegać planowana inwestycja – co wynika z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647). W ocenie Sądu, skarżąca nie jest żadną z tych osób, a nadto nie spełnia przesłanek o jakich mowa w art. 28 kpa (brak interesu prawnego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo uznało zatem, że skarżąca nie powinna być stroną przedmiotowego postępowania, bowiem inwestycja nie oddziałuje na jej nieruchomość, nie będzie przez nią przebiegała, a tym samym nie ograniczy prawa własności do działki o nr ew. [...]. Jak wynika ze skorygowanego wniosku o wydanie decyzji oraz z samej decyzji wodociąg nie będzie przebiegał przez działkę skarżącej, a więc nie dojdzie do naruszenia prawa skarżącej na skutek zrealizowania tej inwestycji. Fakt, że przez część działki [...] przebiega "stary" wodociąg nie przekłada się na toczące się obecnie postępowanie dotyczące wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji wodociągu w nowym przebiegu, a nie usunięcia poprzedniego. Sąd I instancji stwierdził, że fakt, iż początkowo skarżąca brała udział w toczącym się obecnie postępowaniu wynikał z innego przebiegu trasy urządzeń wodociągowych. Inwestor pismem z dnia [...] maja 2013 r. zmienił przebieg trasy wodociągu i pominął m.in. działkę skarżącej, o czym został poinformowany jej pełnomocnik. Po zmianie wniosku o wydanie decyzji, to jest wyłączenia z planowanej inwestycji m.in. działki [...], skarżąca przestała być właścicielką działki, przez którą przebiegać ma wodociąg, co w świetle art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spowodowało utratę przez nią przymiotu strony. Na poparcie zajętego stanowiska Sąd I instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt. II OSK 804/10 (Lex nr 1081908), w którym podano, że: "Właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony". Podzielając ten pogląd Sąd stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej, gdyż nie będzie przez nią przebiegać ani w inny sposób na nią oddziaływać. Zaznaczył, że ponieważ badana decyzja ma wyłącznie charakter procesowy brak jest podstaw do oceny zarzutów dotyczących kwestii merytorycznych, w tym, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i w sposób zgodny z art. 107 § 3 kpa sporządził uzasadnienie. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła G. M. G. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: I. art. 151 p.p.s.a. w bezpośrednim powiązaniu z naruszeniem art. 11, 28 kpa, art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 kc, poprzez zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany w sytuacji, gdy organ administracji nieprawidłowo ustalił krąg podmiotów, będących stronami postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; II. art. 151 p.p.s.a. w bezpośrednim powiązaniu z naruszeniem art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 107 § 3 kpa, poprzez zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, gdyż organ administracji publicznej nieprawidłowo ustalił stan faktyczny odnośnie do mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności istnienia interesu publicznego i zgodności z zasadami zrównoważonego rozwoju wynikającej z obiektywnej potrzeby budowy nowego wodociągu, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd I instancji skargi; III. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez skonstruowanie uzasadnienia wyroku w sposób częściowo uniemożliwiający prześledzenie wywodu logicznego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie merytorycznego zwalczania tego orzeczenia oraz wskazuje na fakt, że Sąd I instancji nie zapoznał się dogłębnie z zarzutami skargi. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Stosownie do art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów, naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 11 i art. 28 kpa oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 kc, poprzez zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. w stanie faktycznym i prawnym, w którym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nie powinien zostać zastosowany, gdyż organ administracji publicznej nieprawidłowo ustalił krąg podmiotów, będących stronami postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdzić należy, że nie jest on uzasadniony w realiach niniejszej sprawy. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie prawidłowo wykazano, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej kasacyjnie, gdyż nie będzie przez tę nieruchomość przebiegać, ani też w jakikolwiek inny sposób na nią oddziaływać. Powyższe stwierdzenie uzasadniono dokonanym na podstawie akt administracyjnych, w tym przede wszystkim na podstawie treści wniosku inwestora z dnia [...] kwietnia 2013 r. i modyfikującego ten wniosek pisma inwestora z dnia [...] maja 2013 r., ustaleniem, że po zmianie wniosku inwestora żadna część planowanego wodociągu nie będzie usytuowana na działce skarżącej, nie będzie w żaden sposób na tę nieruchomość oddziaływać i nie ograniczy prawa własności do działki o nr ew. [...]. Powyższe ustalenie wystarczająco uzasadniało przyjęcie braku istnienia po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie. Powołanie się na to ustalenie dostatecznie wyjaśniało zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu przedmiotowej sprawy. Nie naruszono zatem zarówno przepisów art. 11 i art. 28 kpa, jak i art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 140 kc. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, bowiem organ administracji publicznej nieprawidłowo ustalił stan faktyczny odnośnie do mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności istnienia interesu publicznego i zgodności z zasadami zrównoważonego rozwoju wynikającej z obiektywnej potrzeby budowy nowego wodociągu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi. Powyższy zarzut wiąże się z pierwszym zarzutem skargi kasacyjnej i sprowadza do twierdzenia, że zaaprobowane przez Sąd I instancji stanowisko organów administracyjnych o braku po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie jest prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, jak już wyżej podkreślono, kwestionowane przez nią stanowisko organów i Sądu zostało dostatecznie uzasadnione i nie jest wadliwe, a zatem nie doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia unormowań zawartych w art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Podkreślić należy, że polemika z potrzebą budowy planowanego wodociągu nie świadczy w żadnym stopniu o interesie prawnym skarżącej kasacyjnie. Konsekwencją powyższego jest prawidłowe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez skonstruowanie uzasadnienia wyroku w sposób częściowo uniemożliwiający prześledzenie wywodu logicznego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie merytorycznego zwalczania tego orzeczenia oraz wskazuje na fakt, że Sąd I instancji nie zapoznał się dogłębnie z zarzutami skargi, stwierdzić trzeba, że chociaż zarzut ten jest częściowo uzasadniony, to nie ma on wpływu na wynik sprawy. W początkowej części uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania G. M. G. od decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy W. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdzenie to jest oczywiście błędne, gdyż zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie utrzymało w mocy decyzji organu I instancji, lecz na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. Tak też podał Sąd I instancji w dalszej części swojego uzasadnienia, rozważając następnie przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego. Zauważyć przy tym trzeba, że w skarżonym kasacyjnie wyroku jako przedmiot sprawy wskazano umorzenie postępowania odwoławczego. Stwierdzić zatem należy, że wyżej opisany błędny fragment uzasadnienia nie miał wpływu na wynik sprawy. Tak więc i ten zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.