II OSK 30/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 615/23 w sprawie ze skargi E. D. i A. D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2023 r., nr P.7722.33.2023 03MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 5 października 2023 r., II SA/Ol 615/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie oddalił skargę E.D. i A.D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WMWINB) z 12 maja 2023 r. nr P.7722.33.2023 03MM, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Działdowie (PINB lub organ I instancji) postanowieniem z 15 marca 2023 r. wstrzymał budowę budynku gospodarczego w miejscowości [...], gm. [...], dz. nr [...], realizowaną przez E.D. i A.D. (inwestorzy, skarżący). W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że w trakcie oględzin przeprowadzonych 13 października 2022 r. w ramach postępowania dotyczącego budowy wiaty usytuowanej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], które prowadzone jest równolegle, okazało się, że inwestorzy realizują dwie odrębne inwestycje – jedną dotyczącą budowy wiaty, a drugą dotyczącą budynku gospodarczego, którego uczyniono przedmiotem odrębnego postępowania. Odnośnie do wskazanego budynku gospodarczego stwierdzono podczas oględzin wykonanie robót polegających na sporządzeniu zadaszenia drewnianego wspartego na słupach oraz wykonanie posadzki betonowej. Zadaszenie pokryte jest blachą trapezową. Dokonano pomiarów, których wyniki przedstawiono na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z oględzin. Sporządzona została również dokumentacja fotograficzna. Z materiałów tych wynika, że rzut realizowanego budynku zbliżony jest do prostokąta ze ściętym narożnikiem, od strony południowo-wschodniej, o wymiarach: długość wzdłuż istniejącego budynku inwentarskiego 6,40 m, szerokość 5,20 m, wysokość 3,30 m. Zadaszenie wsparte jest na dwóch słupach żelbetowych o wymiarach 35 x 35 cm i czterech drewnianych o wymiarach 14 cm x 16 cm. Elementy konstrukcyjne zadaszenia zostały oparte wzdłuż istniejącego budynku inwentarskiego, na słupach w rozstawie ok. 6,15 m. Ustalono, że powstający budynek gospodarczy jest obiektem wolnostojącym, parterowym o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m², przeznaczonym do przechowywania płodów rolnych. Wykonane elementy konstrukcyjne mają rozpiętość ok. 6,15 m. W ocenie organu I instancji opisana powyżej budowa budynku gospodarczego ze względu na rozpiętość konstrukcji powyżej 4,80 m, nie była możliwa do zrealizowania w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., uPb), tj. jako obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m², na który nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenie. Wobec powyższego PINB uznał, że budowa budynku gospodarczego została wykonana w warunkach samowoli budowlanej i stanowiła roboty budowlane, które można było rozpocząć na podstawie zgłoszenia budowy – art. 29 ust. 1 pkt 14 uPb. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Ol 615/23 kolejno przywołano, że zażalenie na postanowienie PINB wnieśli inwestorzy, wskazując, że budynek jest w trakcie budowy i nie wszystkie elementy konstrukcyjne zostały zamontowane, zatem nie można przesądzić, że docelowa rozpiętość elementów konstrukcyjnych będzie większa niż 4.80 m. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że WMWINB powołanym na wstępie postanowieniem z 12 maja 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organu wojewódzkiego podniesiono, że stwierdzenie wykonania w sposób samowolny przedmiotowego obiektu budowlanego prawidłowo skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego przez organ I instancji i wdrożeniem procedury legalizacyjnej z art. 48 uPb. Ustalenia organu I instancji dokonane podczas oględzin pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie nie mamy do czynienia z obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m² przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, na którego budowę nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenie. Elementy konstrukcyjne zostały w pełni wykonane i ich rozpiętość wynosi około 6,15 m. Inwestorzy podczas oględzin sami oświadczyli, że do wykonania pozostało im wykonanie ścian osłonowych i montaż drzwi. Organ odwoławczy skonkludował, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy w odniesieniu do norm prawa materialnego oraz procedury administracyjnej jednoznacznie należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie PINB było zasadne i jest zgodne z prawem. 3.1. Dalej w wyroku II SA/Ol 615/23 przywołano, że skargę na postanowienie MWWINB wywiedli inwestorzy, którzy zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 i art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w odniesieniu do stanowiska skarżących w kwestii nie zakończonej budowy budynku gospodarczego i przesądzenie przed zakończeniem robót, że elementy konstrukcyjne zostały w pełni wykonane i ich rozpiętość wynosi ok. 6,15 m oraz powtórzenie stanowiska zajętego przez organ I instancji, czym pozbawiono ich prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, a to skutkowało z kolei utrzymaniem w mocy "decyzji" organu I instancji; 2) art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym, nierzetelnym i wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego i dowolne ustalenie, że mamy do czynienia z budynkiem innym niż budynek gospodarczy związany z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m², na który nie jest wymagana decyzja pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia; 3) art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak wykazania należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, a w szczególności nierozpoznanie podstaw do zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia z uwagi na zajście przypadku opisanego w art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a uPb; 4) art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w tym dostatecznie potwierdzających fakt przesądzenia o rozpiętości docelowej konstrukcji budynku pomimo braku ukończenia budowy na moment prowadzenia kontroli. 3.2. W skardze podniesiono także zarzut naruszenia: 1) art. 30 ust. 1b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 14 uPb poprzez błędne uznanie, że będący w budowie budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, posadowiony na działce siedliskowej wymaga zgłoszenia jego budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy budynek ten odpowiada definicji budynku z art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a uPb i jego budowa nie podlega zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej; 2) art. 48 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, przy braku dostatecznych przesłanek uzasadniających przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych prowadzących do powstania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. 3.3. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że charakterystyka przedmiotowego budynku i poczynione w toku postępowania administracyjnego szczegółowe ustalenia co do jego parametrów przekonują, że organy nadzoru budowlanego jak najbardziej prawidłowo uznały, że nie można go zakwalifikować jako parterowego obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a uPb. Wskazał sąd a quo, że parametry obiektu przyjęte w tymże przepisie zostały w przypadku spornego budynku przekroczone, ponieważ jego rozpiętość konstrukcyjna ewidentnie przekracza 4,80 m, co zostało w sposób niebudzący wątpliwości wykazane (obiekt ma rozpiętość konstrukcji 6,15 m) i nie zmienia tego, że – jak podają skarżący – budynek nie został jeszcze wykończony. Zdaniem tegoż sądu zakres i charakter prac wykończeniowych wskazanych przez skarżących, a więc wykonanie ścian osłonowych i montaż drzwi, nie wpłyną na zmianę rozpiętości konstrukcji obiektu. 4.3. W ocenie sądu pierwszej instancji prawidłowo ustalono obowiązek zgłoszenia zamiaru wzniesienia przedmiotowego obiektu, którego to obowiązku skarżący zaniechali, zasadnie przeto organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę legalizacji wynikającą z art. 48 ust. 1 pkt 2 uPb. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa), zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez niedostateczne rozpoznanie zarzutów zawartych w skardze, a brak dostatecznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał – zdaniem skarżących – istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem; 5.2. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnoszą o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 5.3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że najważniejszym punktem wyjścia w przedmiotowej sprawie jest to, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie posiada jakiegokolwiek projektu, a zatem jego stan (kubatura, rozpiętość) ocenić można będzie dopiero po zakończeniu prac. Ma to zatem zasadnicze znaczenie w sprawie i przeciwne stanowisko WSA w Olsztynie, podobnie jak organów nadzoru budowlanego, jest nieuprawnione, przez co w sposób ewidentny naruszać ma przepisy art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Dalej skarżący kasacyjnie zwracają uwagę, że stan budynku gospodarczego stwierdzony w dniu 1 marca 2023 r. miał charakter tymczasowy i przejściowy, albowiem inwestycja nie została ukończona. W celu ostatecznego sfinalizowania inwestycji konieczne jest przeprowadzenie szeregu prac, które zmienią w zasadniczy sposób budynek, a w szczególności jego rozpiętość, która obecnie ma właśnie charakter tymczasowy, konieczny dla prawidłowego zakończenia prac. 5.5. Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych. 6.2. W skardze kasacyjnej powołany został tylko jeden zarzut (na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa), tj. zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez niedostateczne rozpoznanie zarzutów zawartych w skardze, a brak dostatecznego rozpoznania wszystkich zarzutów – zdaniem skarżących – miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 Ppsa, "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 Ppsa oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 Ppsa może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (zob. wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 791/23, LEX nr 3760505). Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", to zastrzeżenie nie dotyczy przedmiotowej sprawy, a spraw ze skargi na indywidualną interpretację przepisów prawa podatkowego. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 Ppsa należy wykazać, że sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. Ponadto, co równie istotne, żaden z powołanych przepisów nie może stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego zmierzającego do zakwestionowania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można również tak sformułowanymi zarzutami kwestionować braku dostatecznego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do zarzutów skargi, ponieważ obowiązek sądu pierwszej instancji w tym zakresie wynika z art. 141 § 4 Ppsa (por. wyrok NSA z 10 marca 2026 r. III OSK 2707/24, LEX nr 4038916). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w tej sprawie WSA w Olsztynie w sposób jednoznaczny i wyczerpujący odniósł się do zarzutów skargi, w tym przede wszystkim do zarzutów podnoszących naruszenie art. 30 ust. 1b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 14 uPb oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 uPb. Wynika to w sposób niebudzący wątpliwości z przedstawionej wyżej, tzw. części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podzielają oceny prawnej sądu I instancji wyrażonej w tym zakresie, nie oznacza, że zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa mogły odnieść zamierzony skutek. 6. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.