II OSK 304/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia NSA Mirosław Gdesz, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2655/21 w sprawie ze skargi S. W. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2655/21, oddalił skargi S. W. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2021 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Burmistrz Miasta P. (dalej także jako: "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 6 marca 2020 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz wnioskodawcy – B. W., dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku garażowego i zmiany sposobu jego użytkowania na budynek warsztatowy na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu geodezyjnego nr [...] przy ul. [...] w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w wyniku rozpoznania jednobrzmiących odwołań wnioskodawcy oraz S. W., orzeczeniem z dnia 25 maja 2020 r., uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w uzasadnieniu zawierając wskazania co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1490/20, oddalił sprzeciw wniesiony od ww. decyzji organu odwoławczego, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20, oddalił skargę kasacyjną od powołanego wyroku WSA w Warszawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 18 czerwca 2021 r., nr [...], Burmistrz Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez B. W., w trybie legalizacji samowoli budowlanej, tj. inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania oraz rozbudowie budynku garażowego na warsztat samochodowy - naprawa silników - posadowionego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu geodezyjnego nr [...] w P. Odwołania od powyższej decyzji złożyli B. W. oraz S. W. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 25 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia 18 czerwca 2021 r., i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, przesądzające znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma okoliczność, że wnioskowana inwestycja planowana na działce nr [...] obr. [...], od dnia 23 lipca 2021 r. znajduje się w obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części P. "[...]", zatwierdzony uchwałą Nr [...] (omyłka organu – powinno być Nr [...] – uwaga Sądu) Rady Miejskiej w P. z dnia 25 maja 2021 r., opublikowany w dniu 8 lipca 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r., poz. [...], dalej także: "Plan miejscowy" bądź "MPZP"). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Za sytuację tego rodzaju należy – zdaniem SKO – m.in. uznać stan, w którym w systemie prawa nie istnieje podstawa prawna, upoważniająca jakikolwiek organ administracji do merytorycznego załatwienia określonego żądania strony w drodze orzeczenia administracyjnego. Dla uznania postępowania za bezprzedmiotowe nie ma znaczenia fakt, iż w dacie jego wszczęcia bezprzedmiotowość ta nie występowała. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie objętej odwołaniem decyzji Burmistrza Miasta P. i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się S. W. i B. W., wnosząc odrębne, jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2655/21 ze skargi S. W. ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 369/22 ze skargi B. W. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą VII SA/Wa 2655/21. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione skargi za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu z przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 293, z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", obowiązywanie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza prowadzenie postępowania oraz możliwość i konieczność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla danej inwestycji. Wobec zatem niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zdaniem Sądu meriti, w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że skoro teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w obszarze obowiązywania uchwalonego w toku postępowania Planu miejscowego, to dalsze procedowanie wniosku o wydanie warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, gdyż od tej chwili sporna inwestycja może być ocenia przez organy administracji (w tym również w postępowaniu legalizacyjnym) wyłącznie przez pryzmat obowiązujących postanowień MPZP. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd Wojewódzki wskazał, że z punktu widzenia przywołanych wyżej rozwiązań prawnych nie ma znaczenia fakt wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie jeszcze przed wejściem w życie Planu miejscowego. Nie jest też istotne, że wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w ramach postępowania legalizacyjnego inwestycji, która została wykonana w ramach samowoli budowlanej. W takiej sytuacji, gdy postępowanie z wniosku skarżącego bez wątpienia stało się bezprzedmiotowe – wydanie rozstrzygnięcia in merito tym samym stało się niemożliwe – zakończenie postępowania musiało nastąpić przy zastosowaniu art. 105 § 1 K.p.a. Z przedstawionych powodów za słuszną uznał Sąd pierwszej instancji ocenę, wedle której, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zobowiązany był do uchylenia decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 18 czerwca 2021 r. i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku skarżącego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Jednobrzmiące skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli S. W. oraz B. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) - dalej: "P.u.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na uznaniu bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji, gdy do wydania decyzji doszło, na skutek błędów organu I instancji - Burmistrza Miasta P., skutkujących ponownym rozpoznaniem sprawy dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. "[...]", co pociągnęło negatywne konsekwencje dla skarżących, 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego zawartych w skardze, dotyczących braku wskazania podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji oraz brak uzasadnienia dla oceny Sądu, że nie doszło do naruszenia przez SKO zasad postępowania administracyjnego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu dla obszaru objętego tym planem, w sytuacji gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący złożył przed uchwaleniem tego planu i przed tą datą spełnił warunki z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, a do wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło w wyniku zaniedbań w prowadzonym przez Burmistrza Miasta P. postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm i przepisanych. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. Pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. pełnomocnik B. W. wniósł w imieniu swego mocodawcy o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną S. W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie nie jest sporne, że wnioskowana inwestycja planowana na działce nr [...] obr. [...], od dnia 23 lipca 2021 r. znalazła się w obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części P. "[...]", zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 25 maja 2021 r., opublikowany w dniu 8 lipca 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r., poz. [...]). W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast - zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. - dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zatem określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi wyjątek od tej zasady i zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. dopuszczalne jest jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r. sygn. II OSK 3128/14, LEX nr 2228656). Tym samym - jak stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - jedynie w sytuacji braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z brzmienia przepisów art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, staje się bezprzedmiotowe. Organy administracji obu instancji z chwilą przyjęcia na danym terenie planu miejscowego tracą kompetencję do rozstrzygania sprawy ustalenia warunków zabudowy w ramach postępowania administracyjnego. Brak zatem było podstaw, w okolicznościach tej sprawy, tj. w związku z uchwaleniem i wejściem w życie prawa miejscowego dla spornego terenu, do dalszego kontynuowania przedmiotowego postępowania, które jako bezprzedmiotowe, należało następnie, zgodnie art. 105 § 1 K.p.a., umorzyć. Skoro nie jest dopuszczalne orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw do dalszego kontynuowania takiego postępowania, jeżeli w jego trakcie taki plan miejscowy zostanie uchwalony. Stąd też w takiej sytuacji jedynym dopuszczalnym zakończeniem toczącego się postępowania jest decyzja o jego umorzeniu. Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmowane jest stanowisko, iż podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Zatem uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 563/15, LEX nr 2284878). Tym samym, w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiło dalsze kontynuowanie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu, a więc jedynym słusznym rozstrzygnięciem jest wówczas decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i taką właśnie podjęto w tej sprawie. Również pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji, jak wyżej już zaznaczono, słusznie oddalił wniesione skargi, gdyż te nie zasługiwały na uwzględnienie albowiem decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy była prawidłowa. Tym samym nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania powołanego w petitum kasacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skoro nie ujawniono w sprawie naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Powołany przepis ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który jest kwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Nie zasługują również na uwzględnienie podniesione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do podnoszonego naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w ramach tego zarzutu nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2021 r. sygn. I OSK 735/19, LEX nr 3308153 i przywołane tam orzecznictwo). Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. I GSK 264/09, LEX nr 744745). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Takich jednak naruszeń nie ma w realiach tej sprawy. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Norma ta jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji przedstawił w motywach tego orzeczenia takie rozważania, które świadczą o przeprowadzeniu prawidłowej jego kontroli. Nie ma więc mowy o wadliwości uzasadnienia wyroku w sytuacji, gdy zawiera on stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający realną instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.