II OSK 305/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 259/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2022 r. znak DON.7201.20.2022.ANM w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., VII SA/Wa 259/23, oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. (dalej Stowarzyszenie) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 25 listopada 2022 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 25 października 2022 r. o odmowie wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 27 września 2021 r. uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego z dnia 24 czerwca 2021 r. wymierzające D. J. oraz M. J. karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w P. przy ul. [...] na działce nr [...] w wysokości 10 000 zł i umarzającego postępowanie organu I instancji w całości. Na to postanowienie skargę do WSA w Warszawie wniosło Stowarzyszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., który wskazał organ jako podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłanka uzasadnionego celu statutowego będzie spełniona gdy zgodność celów statutowych organizacji społecznej pokrywa się z przedmiotem postępowania. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, której określają cel działania tej organizacji. Jak wynika z § 2 ust. 1 regulaminu Stowarzyszenia, jego celem działalności jest czuwanie nad przestrzeganiem prawa oraz ochrona środowiska w związku z działaniami podejmowanymi i postępowaniami prowadzonymi przez organy administracji publicznej, mogącymi oddziaływać na życie i zdrowie ludzkie, mienie, środowisko naturalne oraz inne dobra podlegające ochronie prawnej. W ocenie Sądu I instancji słusznie GINB uznał, że "czuwanie nad przestrzeganiem prawa" jest celem tak szerokim, że może dotyczyć dowolnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego, nawet bez badania, czego w istocie dotyczy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że cel działania organizacji społecznej domagającej się wszczęcia postępowania musi być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi a postępowaniem, którego wszczęcia organizacja oczekuje. Zaniechanie precyzyjnego określenia w regulaminie celu działania rodzi negatywny skutek, w postaci braku możliwości wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji, a skutek ten jest następstwem własnych działań organizacji i brzmienia nadanego regulaminowi. Również pozostałe cele Stowarzyszenia nie dotyczą przedmiotu postępowania zakończonego postanowieniem z 27 września 2021 r., bowiem nie dotyczyło ono ochrony środowiska, oddziaływania na życie i zdrowie ludzkie, mienia, środowiska naturalnego. Przedmiotem tego postępowania było umorzenie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na uczestnika procesu budowlanego. Ze względu na przedmiot postępowania brak jest również podstaw do uznania, by względy interesu społecznego przemawiały za koniecznością uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia. Sąd stwierdził zatem, że nie są zasadne podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia art. 31 § 2 k.p.a., bowiem organ administracji słusznie uznał żądanie organizacji społecznej za nieuzasadnione. Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., skoro skarżąca nie wykazała w jaki sposób organy prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, ani nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, ani też bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, skoro uchybień tych nie dostrzegł Sąd. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi co do istoty, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. art. 31 § 2 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 59i ust. 4 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 i art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane "poprzez odmowę uznania, iż w przedmiotowej sprawie spełnione są przesłanki ustawowe dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu Stowarzyszenia, co prowadzi do niejako zatwierdzenia rażąco naruszającej stan prawny sytuacji, polegającej na stwierdzeniu, że w świetle aktualnej konstrukcji prawnej instytucji kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie wymierza się jej, również w sytuacji kiedy inwestor utracił posiadanie jedynie nieostatecznego pozwolenia na budowę przed zakończeniem budowy w toku zwykłego postępowania odwoławczego, aczkolwiek po wdrożeniu się do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego i nadto kiedy to w ogóle trwa spór co do tego czy postępowanie w sprawie budowy takiego budynku będzie kontynuowane przed organem nadzoru budowlanego czy organem administracji architektoniczno-budowlanej - i co najważniejsze w realiach przedmiotowej sprawy z jawnym zlekceważeniem ogólnej interpretacji przepisów dotyczących kary za nielegalne użytkowanie obiektów budowlanych w brzmieniu po nowelizacji prawa budowlanego z IX.2020 r. wprowadzającej przepis art. 59i Prawa budowlanego, wyrażonej w piśmie z dnia 9.04.2021 r. Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego znak DPR.022.135.2021 bez jakiegokolwiek uzasadnienia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powodów odstąpienia od ogólnej interpretacji nowej regulacji instytucji kary za nielegalne użytkowanie obiektów budowlanych wprowadzonej do Prawa budowlanego, co uznane powinno być za mające istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyjąć a limine należy, iż swego rodzaju naruszeniem dobra podlegającego ochronie prawnej będzie sytuacja, w której organy administracji publicznej wbrew zasadzie określonej w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. podejmują swoje rozstrzygnięcia z ewidentnym zlekceważeniem interpretacji ogólnych centralnych organów administracji publicznej i to bez jakiegokolwiek wskazania powodów, dla których odstąpiono od ogólnej interpretacji stosowania i rozumienia nowej regulacji prawnej wyrażonej przez organ, który bierze udział w pracach legislacyjnych nad nową regulacją prawną i siłą rzeczy będzie miał znaczną wiedzę o tzw. rato legis dosyć wyraźnych zmian w regulacji danej instytucji prawnej, co z kolei może i powinno być rozważone z punktu widzenia celów statutowych działalności Stowarzyszenia jakim jest czuwanie nad przestrzeganiem prawa w aspekcie innych dóbr podlegających ochronie prawnej przy założeniu, iż dobrem takim jest konieczność działania przez organy w sposób budzący zaufaniu do władzy publicznej czyli w sposób transparentny rozumiany w ten sposób, iż jeżeli organ w danej sprawie odstępuje od ogólnych interpretacji centralnego organu administracji publicznej to podaje co najmniej motywy takiego postępowania, tym bardziej, iż organ I instancji podjął swoje rozstrzygnięcie w zgodności z ww. ogólną interpretacją". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, granicami niniejszej sprawy jest to, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia na wniosek organizacji społecznej postępowania nieważnościowego. Poza zakresem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostają zatem kwestie dotyczące bezpośrednio postanowienia Śląskiego WINB z 27 września 2021 r., uchylającego postanowienie PINB Powiatu Gliwickiego z 24 czerwca 2021 r. Do takich jednak kwestii przede wszystkim odwołuje się argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej. W istocie bowiem w podniesionym zarzucie Stowarzyszenie przedstawiało argumentację związaną z naruszeniami przepisów Prawa budowlanego i zasad ich wykładni wywodząc, że z tych kwestii wynika, że "spełnione są przesłanki ustawowe do dopuszczenia w przedmiotowym postępowaniu Stowarzyszenia". Rozpatrując podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zaznaczyć trzeba, że uznając za prawidłowe stanowisko GINB wyrażone w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji przeanalizował przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz regulamin Stowarzyszenia i w wyniku przeprowadzonej analizy podzielił merytorycznie stanowisko GINB. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W zaakceptowanej przez Sąd I instancji opinii GINB, wskazany w regulaminie Stowarzyszenia cel statutowy dotyczący czuwania nad praworządnością, ze względu na jego ogólność, nie pozwala na znalezienie prawnego związku z materialnoprawnym przedmiotem sprawy, gdyż przy tak określonym celu można odnaleźć związek z każdą dowolną sprawą administracyjną, co stoi w sprzeczności z celem wyrażonym w art. 31 k.p.a. Zdaniem GINB, nie wystąpiła również przesłanka istnienia interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., gdyż interes fiskalny Skarbu Państwa nie jest interesem społecznym, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Istotą zaakceptowanej przez WSA odmowy przez organ administracyjny wszczęcia, na wniosek Stowarzyszenia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z dnia 27 września 2021 r. była zatem ocena niespełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie podniosło zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 59i ust. 4 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 i art. 59g ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej nie zarzuciło więc naruszenia art. 31 § 1 k.p.a., chociaż to ten przepis stanowił faktyczną podstawę odmowy wszczęcia postępowania na wniosek tej organizacji społecznej, a jedynie wymieniło w podniesionym zarzucie art. 31 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. GINB w rozpatrywanej sprawie podjął przewidziane w tym unormowaniu rozstrzygnięcie, bowiem odmówił wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania nieważnościowego i rozpoznał środek odwoławczy od postanowienia odmownego. Zastosowanie przez organ administracyjny art. 31 § 2 k.p.a. było konsekwencją stwierdzenia przez ten organ, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie podkreślić trzeba, że już tylko z powodu nie podniesienia zarzutu naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. nie jest możliwe odniesienie się przez NSA do kwestii, czy faktycznie w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie. Podniesiono jedynie zarzut naruszenia art. 31 § 2 k.p.a., którego to unormowania nie naruszył ani Sąd I instancji, ani GINB, a także naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 59i ust. 4 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 i art. 59g ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, których ewentualne naruszenie mogłoby być badane dopiero w sytuacji, gdyby wniosek Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania został uwzględniony. Na kontrolowanym przez sąd administracyjny etapie postępowania przepisy te nie miały zastosowania. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera podstaw usprawiedliwiających kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji i GINB, że Stowarzyszenie nie wykazało, by w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki do wszczęcia na wniosek organizacji społecznej postępowania nieważnościowego. W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.