II OSK 3103/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 244/24 w sprawie ze skargi K.T. i M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26 lutego 2024 r., nr SKO-4213/16/24 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od K.T. i M.T. na rzecz E. S.A. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 244/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi K.T. i M.T., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 26 lutego 2024 r., nr SKO-4213/16/24 i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia 20 grudnia 2023 r., nr GPRiOŚ.6733.15.9.2023 oraz zasądził od organu na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 16 listopada 2023 r. E.S.A. z siedzibą w G. wystąpiła do Wójta o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV wraz ze złączami kablowymi nn-0,4 kV na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], gmina C. (k. 1-24 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. Wójt, działając na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego określonej we wniosku, przy czym w punkcie 2 decyzji przedstawił "ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego" przyjmując, że: "a) linie rozgraniczające teren inwestycji określono na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załączniki nr 1, 2 do niniejszej decyzji, b) orientacyjne parametry inwestycji: – długość elektroenergetycznej linii kablowej: maks. 700,0 m, – ilość złączy: maks. 3, – ilość stanowisk słupowych: maks. 3 [...]". Odwołanie wnieśli K.T. i M.T.. Wyjaśnili, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji, stanowiącym mapę z liniami określającymi teren inwestycji, obszar ograniczony punktami [...], [...], [...], [...] i [...] obejmuje część działki nr [...] o długości 200 m i szerokości 3 m, który stanowi jedyny dostęp do drogi publicznej dla pozostałej części tej działki oraz jedyny czynny dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...]. Ponadto wyłącznie opisana część działki umożliwia przyłączenie do sieci wodociągowej znajdującej się wzdłuż drogi wojewódzkiej [...] i zapewnienie pozostałych niezbędnych mediów. Odnosząc się do szczegółowych elementów decyzji K.T. i M.T. wyjaśnili, że punkt 1 decyzji opisuje rodzaj planowanej inwestycji i informuje o budowie linii kablowej wraz ze złączami, jednak nie specyfikuje budowy stanowisk słupowych, co zapisano w punkcie 2 wydanej decyzji. Punkt 2 lit. b decyzji, w ramach orientacyjnych parametrów inwestycji, stanowi o zlokalizowaniu zgodnie z załącznikiem nr 1 i 2, maksymalnie 3 stanowisk słupowych, ale nie określa ich położenia (numerów działek, na których miałyby stanąć wspomniane słupy). Postawienie słupów na obszarze działki nr [...] określonym w załączniku nr 2 może spowodować znaczne utrudnienia w dostępie do drogi publicznej, brak możliwości uzbrojenia działki w media oraz obniżenie wartości nieruchomości. Skarżący wywodzili dalej, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji, stanowiącym mapę z liniami określającymi teren planowanej inwestycji, obszar ograniczony punktami [...] i [...] stanowi jedyny dojazd do działki nr [...] i domu jednorodzinnego zlokalizowanego na niej. Jakiekolwiek prace budowlane w tym obszarze spowodują ograniczenie dostępu do drogi publicznej. Natomiast teren działki nr [...], ograniczony punktami [...], [...] i [...] stanowi ogrodzoną nieruchomość. Na obszarze oznaczonym punktami [...], [...] i [...] znajdują się rura wodociągowa i linia kablowa, tym samym inwestycja, dla której została wydana decyzja, mogłaby ograniczyć korzystanie z wody oraz energii elektrycznej na działce nr [...]. Decyzją z dnia 26 lutego 2024 r. Kolegium, przytoczywszy art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej "u.g.n."), oceniło, że sporna inwestycja w postaci budowy elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia, mającej zapewnić dostawy energii nieruchomościom, stanowi inwestycję celu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego wniosek spółki spełnia wymagania z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. - określono granice terenu na mapie 1:500 [powinno być 1:1000 – uw. Sądu] i wykreślono na mapie linię przebiegu inwestycji. Została dokonana analiza, zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., oraz sporządzono projekt decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia innych organów. Realizacja inwestycji nie stoi w sprzeczności z regulacjami odrębnymi oraz zagospodarowaniem terenu. Zdaniem Kolegium nie istnieją przeszkody prawne do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w takiej sytuacji organ nie może odmówić jej wydania (art. 56 u.p.z.p.). Zaskarżona decyzja odpowiada również wymaganiom z art. 54 pkt 1-3 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium zaznaczyło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora, czy zamierzenie może być zrealizowane na danym terenie, natomiast nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. W decyzji tego rodzaju nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, a jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie obejmuje analizy wariantów inwestycji. Organ wydający taką decyzję nie bada celowości realizacji inwestycji i nie może modyfikować wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Przepisy prawa nie uzależniają również wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Decyzja ta nie jest bowiem powiązana z prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowy infrastruktury przesyłowej. Kolegium dodało, że przebieg takich inwestycji, jak linia kablowa, zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite pominięcie nieruchomości będących własnością prywatną. Zdaniem Kolegium bez znaczenia dla sprawy jest fakt braku zgody skarżących na inwestycję, gdyż kwestia ta będzie miała znaczenie dopiero na etapie realizacji inwestycji, gdy inwestor będzie musiał legitymować się tytułem prawnym do działek. W skardze K.T. i M.T. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, przedstawiając szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Akcentowali w szczególności, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób kompleksowy materiału dowodowego, nie zauważając, że projektowana inwestycja pozostaje w kolizji z elementami zagospodarowania na terenie objętym zainwestowaniem (instalacją wodociągową i linią kablową oraz istniejącym i rozbudowywanym ogrodzeniem w wysokości do 2,20 m na działce nr [...]). Skarżący zaznaczyli też, że Kolegium nie odniosło się do ich odwołania. Ich zdaniem naruszono art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy decyzji Wójta w sytuacji, gdy inwestycja nie realizuje celu publicznego i nie ma charakteru lokalnego (gminnego), ponadlokalnego (powiatowego, wojewódzkiego i krajowego), ani krajowego (obejmującego również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), lecz ma służyć jedynie celom prywatnym jednej nieruchomości. Ponadto inwestycja obejmuje, wedle zawartego w niej punktu 2 lit. b – stanowiska słupowe, co nie odpowiada charakterowi inwestycji opisanej wyłącznie jako linia kablowa elektroenergetyczna nn-0,4kV. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. E. S.A. także wystąpiła o oddalenie skargi. Zaznaczyła, że niezasadnym jest twierdzenie skarżących, iż inwestycja ma służyć jedynie celom prywatnym i nie realizuje celu publicznego, z uwagi na fakt, iż zmierza do dostarczenia energii elektrycznej do nieruchomości prywatnych. Skoro inwestycja ma prowadzić do zapewnienia wskazanym we wniosku nieruchomościom energii elektrycznej, ma to znaczenie lokalne i wpływa na rozwój gminy. Spółka spełniła w postępowaniu przed organami wymogi dotyczące treści wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym co do skali załączonej mapy (1:1000), a zebrany przez organy materiał dowodowy jest w pełni kompletny i nie wymaga uzupełnienia. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje organów obu instancji i zasądził na rzecz każdego ze skarżących zwrot kosztów postępowania. Przedstawiwszy uwarunkowania prawne wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że jedna z tego rodzaju decyzji – rozpatrywana w sprawie decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nawiązuje do pojęcia inwestycji celu publicznego. Jego definicja legalna znajduje się w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przez tego rodzaju inwestycję należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że sporna decyzja realizuje cel z art. 6 pkt 2 u.g.n. (jest to "budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń"), natomiast wątpliwości budzi, czy przypisać jej znaczenie co najmniej lokalne (gminne). Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie organy, jak i inwestor, stoją na stanowisku, iż zamierzenie wypełnia przesłanki do uznania go za inwestycję celu publicznego, niemniej jednak nie zostało to poparte szerszą argumentacją. Kolegium ograniczyło się tylko do wzmianki, że inwestycja dotyczy inwestycji mającej zapewnić dostawę energii "nieruchomościom". Inwestor z kolei argumentował, powołując się na orzecznictwo, że art. 6 pkt 2 u.g.n. nie uzależnia istnienia celu publicznego od liczby odbiorców energii elektrycznej. Takich ilościowych ograniczeń nie zawiera także art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił uwagę na argumenty skarżących, którzy zaznaczyli, że inwestycja została zrealizowana na potrzeby jednej tylko nieruchomości, dla której wydano warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej z dnia 5 lutego 2021 r., które to warunki przyłączenia były załącznikiem do wniosku złożonego przez E. S.A. Oceniwszy wypowiedzi organów, inwestora i skarżących, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że co najmniej przedwcześnie przypisano spornej inwestycji znaczenie lokalne. Wydane decyzje nie poddają się merytorycznej kontroli, gdyż nie wynika z nich, czemu konkretnie ma służyć realizowana linia kablowa: czy przyłączeniu do sieci tylko jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak zdaje się wynikać z załącznika do wniosku inwestora, czy może chodzi o zapewnienie dostaw energii elektrycznej do większej liczby budynków, co sugerowałaby wypowiedź inwestora, czy inwestycja ma zapewnić dostawy energii "nieruchomościom". Na kolejnych stronach uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odwołał się do orzecznictwa, zaznaczając, że to, iż inwestycja obejmuje niewielki odcinek sieci, i to, że służy zaspokajaniu potrzeb węższemu kręgowi mieszkańców gminy, nie świadczy o tym, że inwestycji nie można przypisać charakteru inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Inwestycji obejmującej budowę sieci Sąd przeciwstawił natomiast inwestycje obejmujące przyłącze elektroenergetyczne. Uznał, że w badanej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy w istocie inwestor nie zamierza realizować przyłącza kablowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zgodził się z organami, że można automatycznie przyjmować, iż przedsięwzięcie obejmujące linię kablową jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, że może mieć ona charakter budowy wspomnianego przyłącza do jednej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]. Sąd podkreślił, że kwestia ta musi być wyjaśniona przez organy, w tym także poprzez pozyskanie stanowiska inwestora. Niezależnie Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje dotknięte są dalszymi istotnymi wadami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że na mapie załączonej do decyzji Wójta "wykreślono linie przebiegu inwestycji". Tymczasem takie stanowisko jest błędne, gdyż na obu załącznikach do decyzji organu pierwszej instancji określono jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Przedstawiwszy kontekst prawny tego zagadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doszedł do przekonania, że załącznik graficzny do decyzji, obok wymaganych linii rozgraniczających teren inwestycji, powinien nawiązywać do planowanego przebiegu takiej linii w ten sposób, że powinien wyznaczać swoisty korytarz, w obrębie którego przewiduje się usytuowanie planowanego obiektu. Tego wymogu decyzja nie spełnia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja obarczona jest także szeregiem innych wad, na które zwracali uwagę skarżący. W szczególności pojawia się w niej wzmianka o trzech stanowiskach słupowych bez bliższego określenia lokalizacji w ramach inwestycji, która została określona przez inwestora jako linia kablowa, co sugeruje, że chodzi o linię układaną w ziemi, a nie linię napowietrzną. Wątpliwości Sądu budziła także kwestia dostępu inwestycji do drogi publicznej, jako że wskazuje się, że ma on być bezpośredni z działek nr [...] i [...], gdy tymczasem w decyzji ograniczono się do nic nieprzesądzającego wskazania: "dostęp do drogi publicznej – należy zapewnić z istniejących dróg". Wreszcie w ocenie Sądu pierwszej instancji Kolegium nie uczyniło zadość obowiązkowi przedstawienia zarzutów i wniosków odwołania oraz odniosło się do nich w sposób mało konkretny i wybiorczy. Milczeniem pominięto między innymi zastrzeżenia skarżących dotyczące lokalizowania stanowisk słupowych czy także problem braku wyznaczenia przebiegu planowanej linii. Zabrakło także zbadania "celowości" realizacji inwestycji przez pryzmat jej znaczenia, o jakim mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zdaniem Sądu jest to istotne, zwłaszcza że w przypadku inwestycji celu publicznego zachodzić może następnie podstawa do wywłaszczenia nieruchomości prywatnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S.A., zarzucając naruszenie: 1. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że planowana budowa odcinka linii kablowej nie może zostać uznana za inwestycję celu publicznego, bowiem mogłaby służyć wyłącznie przyłączeniu do sieci elektroenergetycznej budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], podczas gdy w rzeczywistości budowa odcinka polega na rozbudowie istniejącej sieci elektroenergetycznej. To nie wyklucza, że po jej rozbudowie budynek jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] zostanie przyłączony do sieci; 2. art. 4 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1385 z późn. zm., dalej "P.e.") poprzez nierozważenie obowiązków operatora systemu elektroenergetycznego w tym między innymi zarówno w zakresie budowy, jak i przyłączenia do sieci, podczas gdy zgodnie z przepisami prawa energetycznego operatorzy systemów elektroenergetycznych są zobowiązani do zapewnienia dostępu do sieci oraz budowy niezbędnej infrastruktury. Jest to działanie o charakterze publicznym, które ma na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb energetycznych społeczeństwa; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż decyzja nie narusza prawa materialnego: art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.g.n. Zdaniem E. S.A. w kontrolowanej sprawie zarówno organy obu instancji, jak i skarżąca kasacyjnie wyjaśniły, że rozbudowa sieci nie zmierza jedynie do przyłączenia elektroenergetycznego jednego budynku mieszkalnego. Fakt, że budynek zostanie przyłączony na skutek tej rozbudowy nie przesądza o celu zamierzonego przedsięwzięcia. Co więcej, na skutek planowanej rozbudowy powstanie możliwość przyłączenia również innych nieruchomości w przyszłości do rozbudowanej sieci; 4. art. 1 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz uwzględnienie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego odniesiono się w sposób wyczerpujący do charakteru zamierzonej inwestycji, a w tym w szczególności zostało wyjaśnione, że inwestycja polegać będzie na rozbudowie istniejącej już infrastruktury, a nie wyłącznie na przyłączeniu jednego domu jednorodzinnego do sieci elektroenergetycznej, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo ich legalności. Wskazując na powyższe E.S.A. wniosła o "zmianę" zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.T. i M.T. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podzielili stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że zamierzenie określane jako inwestycja celu publicznego w istocie ma charakter jednostkowy i dotyczy jednego tylko odbiorcy – przez to powinno być kwalifikowane jako przyłącze dla budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Inwestycja służy zatem celom indywidualnym, a to oznacza, że nie wypełnia kryteriów z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. K.T. i M.T. zaznaczyli też, że niewłaściwa jest argumentacja E. S.A., która podkreśla fakt, iż inwestycja potencjalnie służyć może zasilaniu w energię elektryczną wielu nieruchomości. Ich zdaniem takie podejście pozwalałoby na nadużycia i przeprowadzanie w trybie właściwym dla lokalizacji inwestycji celu publicznego dowolnych inwestycji, podczas gdy powinno być to warunkowane celem zamierzenia, jakim jest zaspokojenie potrzeb większej społeczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Kolegium z dnia 26 lutego 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia 20 grudnia 2023 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej nn-0,4 kV wraz ze złączami kablowymi nn-0,4 kV na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości N.. Sąd pierwszej instancji uchylił te decyzje, uznając przede wszystkim, że organy co najmniej przedwcześnie przypisały inwestycji znaczenie lokalne i kwalifikowały ją jako inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Sąd podał w wątpliwość, czy przedsięwzięcie nie stanowi w istocie budowy przyłącza do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], na co miałaby wskazywać treść dokumentu "Warunki przyłączenia" (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), w tym informacja o rodzaju przyłącza jako kablowego, a także lakoniczność uzasadnienia decyzji co do liczby nieruchomości, którym inwestycja ma zapewnić dostawy energii. W tych realiach pierwszoplanowe znaczenie dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej ma kwestia, czy w świetle całokształtu materiału sprawy oraz właściwych regulacji P.e. i przepisów wykonawczych Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że obecność w aktach warunków przyłączenia dla działki nr [...] oraz wskazanie w nich miejsca przyłączenia do istniejącej sieci niskiego napięcia mogą prowadzić do wniosku, iż przedsięwzięcie objęte decyzją lokalizacyjną stanowi wyłącznie inwestycję o charakterze indywidualnego przyłącza, co miałoby wyłączać kwalifikację go jako inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skarżącej kasacyjnie naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że planowana budowa odcinka linii kablowej nie może zostać uznana za inwestycję celu publicznego, skoro mogłaby służyć wyłącznie przyłączeniu budynku jednorodzinnego na działce nr [...]. Tego rodzaju wniosek Sądu pierwszej instancji okazał się zbyt daleko idący, ponieważ opierał się na dominującym założeniu o charakterze inwestycji jako przyłącza, przy jednoczesnym niedostatecznym uwzględnieniu cech przedsięwzięcia wynikających z decyzji organu pierwszej instancji oraz wniosku inwestora, w tym parametrów przedsięwzięcia, to jest maksymalnej długości linii kablowej do 700,0 m, maksymalnej liczby złączy do 3 oraz maksymalnej liczby stanowisk słupowych do 3, a także przebiegu inwestycji przez szereg działek, w tym przez działkę nr [...] stanowiącą drogę publiczną. W świetle art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej oraz innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wiąże kwalifikację inwestycji celu publicznego nie z liczbą aktualnych beneficjentów, lecz z realizacją celu z art. 6 u.g.n. oraz znaczeniem co najmniej lokalnym. Ocena tego znaczenia w sprawach infrastruktury sieciowej nie może abstrahować od systemowego charakteru sieci elektroenergetycznej. Ustawodawca w P.e. definiuje "sieci" jako instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego (art. 3 pkt 11 P.e.), a "sieć dystrybucyjną" jako sieć elektroenergetyczną wysokich, średnich i niskich napięć, za której ruch sieciowy odpowiada operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, z wyłączeniem linii bezpośrednich (art. 3 pkt 11b P.e.). W tych ramach normatywnych sam fakt, że w aktach sprawy znajduje się dokument "Warunki przyłączenia" dotyczący budynku na działce nr [...], nie jest wystarczający do twierdzenia, że inwestycja objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowić może przyłącze, a nie element sieci dystrybucyjnej. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że warunki przyłączenia, w których jako przyłączany obiekt wskazano budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...], prima facie mogą sugerować wąski, "indywidualny" punkt odniesienia inwestycji. Nie mogło to jednak przesądzać o kwalifikacji robót w decyzji lokalizacyjnej, skoro z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że planowane przedsięwzięcie ma parametry i cechy charakterystyczne dla rozbudowy infrastruktury sieciowej, a nie dla typowego krótkiego odcinka przyłącza realizowanego wyłącznie w obrębie jednej nieruchomości. Dla prawidłowego rozgraniczenia pojęć "sieci" i "przyłącza" w tej sprawie konieczne jest uwzględnienie regulacji P.e. oraz przepisów wykonawczych dotyczących warunków przyłączenia. P.e. w art. 7 ust. 5 ustanawia obowiązek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii zapewnienia realizacji i finansowania budowy oraz rozbudowy sieci, w tym "na potrzeby przyłączania podmiotów ubiegających się o przyłączenie", na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie wskazanych delegacji ustawowych oraz w dokumentach planistycznych i przepisach odrębnych. Jednocześnie art. 7 ust. 81 P.e. definiuje pojęcie "realizacji przyłączenia" jako budowy odcinka lub elementu sieci służącego do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu ubiegającego się o przyłączenie z pozostałą częścią sieci. Już z tego wynika, że ustawodawca dostrzega konstrukcyjny związek procesu przyłączania odbiorcy ze skorelowaną z tym budową elementów sieci. Nie jest więc tak, że przedsięwzięcie inicjowane potrzebą przyłączenia pojedynczego odbiorcy musi być automatycznie utożsamiane z przyłączem w sensie wyłączającym kwalifikację jako inwestycji celu publicznego. Przeciwnie, w modelu przyjętym w przepisach P.e. przyłączanie podmiotów może wymagać działań o charakterze sieciowym, gdyż obowiązek budowy i rozbudowy sieci został wyraźnie powiązany z procesem przyłączania. Powyższe znajduje doprecyzowanie w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. poz. 819 z późn. zm.). Rozporządzenie definiuje "miejsce przyłączenia" jako punkt w sieci, w którym przyłącze łączy się z siecią (§ 2 pkt 14), oraz "przyłącze" jako odcinek lub element sieci służące do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, dostosowane do mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej (§ 2 pkt 32). Rozporządzenie przesądza ponadto w § 4 ust. 2, że warunki przyłączenia określają w szczególności miejsce przyłączenia oraz zakres niezbędnych zmian w sieci związanych z przyłączeniem (punkty 2 i 7). Tym samym, nawet gdy warunki przyłączenia dla działki nr [...] wskazują miejsce przyłączenia jako istniejącą sieć niskiego napięcia znajdującą się w znacznej odległości od tej działki (wedle mapy stanowiącej załącznik do wniosku inwestora jest to sieć w obrębie działki nr [...]), nie może to być interpretowane w oderwaniu od tego, że te same warunki przyłączenia obejmują także element "zakresu niezbędnych zmian w sieci" i w tym sensie mogą przewidywać ingerencje w sieć, w tym jej rozbudowę, po stronie przedsiębiorstwa energetycznego. Z punktu widzenia niniejszej sprawy prowadzi to do wniosku, że sama treść warunków przyłączenia nie może być uznana za czynnik determinujący kwalifikację robót budowlanych objętych decyzją lokalizacyjną, zwłaszcza gdy parametry i przebieg inwestycji odpowiadają cechom infrastruktury sieciowej, a nie typowego, krótkiego przyłącza. Podkreślić należy, że w znajdujących się w aktach warunkach przyłączenia nr P/21/033667, w punkcie 7.1.3, E. S.A. dokonała wyraźnego rozróżnienia zakresu rzeczowego prac. W podpunkcie a) wskazano prace "w zakresie przyłącza", obejmujące wykonanie przyłącza kablowego konkretnego typu, natomiast w podpunkcie b) wyodrębniono prace "w zakresie rozbudowy sieci", polegające na dostosowaniu linii elektroenergetycznej do zwiększonego poboru mocy. Oznacza to, że nawet na etapie określania warunków technicznych, operator systemu dystrybucyjnego rozdzielił element indywidualnego przyłącza od szerszych działań dotyczących sieci. Konieczność budowy nowej linii kablowej o długości około 700 m, przebiegającej przez szereg nieruchomości (działki nr [...], nr [...], nr [...]) oraz przecinającej drogę publiczną (działka nr [...]), aby dotrzeć do rejonu działki nr [...], wykracza poza definicję przyłącza zawartą w § 2 pkt 32 powołanego wyżej rozporządzenia. Przyłącze to element łączący instalację z "pozostałą częścią sieci". W realiach niniejszej sprawy owa "pozostała część sieci" musi dopiero zostać doprowadzona w pobliże działki odbiorcy poprzez realizację spornej inwestycji. Mamy więc do czynienia z rozbudową sieci dystrybucyjnej, która jest warunkiem koniecznym do późniejszego wykonania samego przyłącza. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadniczego kierunku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który skoncentrował się na wątpliwościach co do liczby beneficjentów przedsięwzięcia i na możliwej kwalifikacji jako przyłącza, bez dostatecznego uwzględnienia systemowych obowiązków przedsiębiorstwa energetycznego oraz definicji i konstrukcji prawnej przyłącza. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych identyfikowano przypadki, w których w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego próbowano "lokalizować" przyłącze niebędące rozbudową sieci. W tym zakresie można przywołać choćby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 731/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczący linii kablowej o długości 10 m do dwóch budynków mieszkalnych. W realiach niniejszej sprawy sytuacja jest jednak dalece odmienna, skoro decyzja lokalizacyjna dotyczy przedsięwzięcia o znacznej długości: do 700 m, przebiegającego przez wiele nieruchomości i obejmującego elementy infrastruktury, takie jak złącza oraz stanowiska słupowe. To wszystko przemawia za kwalifikacją spornej linii kablowej jako rozbudowy sieci dystrybucyjnej niskiego napięcia, a nie jako indywidualnego przyłącza. Z opisanych przyczyn pośrednio jako trafne należało uznać dalsze zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 u.g.n. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) poprzez dopatrzenie się przez Sąd uchybienia tym regulacjom przez organy, w sytuacji, gdy wyjaśniono, że rozbudowa sieci nie zmierza jedynie do przyłączenia elektroenergetycznego jednego budynku mieszkalnego, oraz art. 4 w zw. z art. 7 P.e. przez nierozważenie przez Sąd pierwszej instancji obowiązków operatora systemu elektroenergetycznego. W przypadku części przepisów wskazanych w tych zarzutach nie sprecyzowano wprawdzie ich podjednostek redakcyjnych, jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala ustalić, iż E. S.A. akcentowała, że inwestycja podpada pod art. 6 pkt 2 u.g.n., a powody realizacji inwestycji powinny uwzględniać generalne obowiązki operatorów systemów elektroenergetycznych do zapewnienia niezawodnego dostępu do energii elektrycznej (art. 7 ust. 1 P.e.), w tym między innymi do rozbudowy sieci (art. 7 ust. 5 P.e.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione argumenty przemawiają za uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem zaskarżonego wyroku. Obowiązki przedsiębiorstwa energetycznego powinny być uwzględnione, zwłaszcza że – jak wykazano wyżej – nawet w eksponowanych przez Sąd pierwszej instancji warunkach przyłączenia (pkt 7.1.3 lit. b) wyodrębniono zakres prac po stronie E. S.A. dotyczący dostosowania sieci. W zaistniałych relacjach terenowych zmaterializowało się to w konieczności realizacji 700-metrowego odcinka sieci niskiego napięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęcie takiej inwestycji mieści się w zakresie uprawnień skarżącej kasacyjnie, a nawet, w świetle art. 7 ust. 5 P.e., powinno być postrzegane jako realizacja zadania wynikającego z ustawy. Jednocześnie uznać należy, że zachodziła podstawa do rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 P.p.s.a., gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skargę K.T. i M.T. należało oddalić jako nieusprawiedliwioną. Wymienieni skarżący, w granicach zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., podnieśli, że nie wyjaśniono dostatecznie stanu faktycznego sprawy w kontekście występujących na działkach nr [...] i nr [...] kolizji pomiędzy projektowaną linią kablową a instalacją wodociągową oraz istniejącym i rozbudowywanym ogrodzeniem. W odniesieniu do tej kwestii należy podkreślić, że zagadnienia te rozstrzygane będą na etapie projektowania i weryfikacji inwestycji przez organ architektoniczno-budowlany. Istnienie na gruncie określonych innych instalacji czy budowli nie jest natomiast przesłanką odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie nie doszło również do naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez rozpoznanie sprawy w sposób stronniczy, w oparciu głównie o interes inwestora związany z lokalizacją inwestycji celu publicznego. W tym kontekście również Kolegium nie naruszyło podnoszonego w skardze art. 15 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zaskarżonej decyzji nie dyskwalifikują zawarte w niej skróty myślowe, takie jak brak szczegółowego przedstawienia i analizy zarzutów odwołania. Wprawdzie nienależyte odniesienie się do stanowiska odwołujących się, w tym stwierdzenie, że skarżący są jedynie "niezadowoleni", stanowi naruszenie zasad procedury administracyjnej, między innymi zawartych w art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 K.p.a., jednakże w tej konkretnej sprawie kwestie podnoszone przez skarżących nie mogły skutecznie podważyć zasadności wydanej decyzji lokalizacyjnej, a zatem uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z powodów opisanych na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia niezasadne okazały się także zawarte w skardze K.T. i M.T. zarzuty naruszenia art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną kwalifikację realizowanej linii kablowej jako inwestycji celu publicznego. Nie są także zasadne zarzuty skarżących dotyczące braku przedstawienia przez inwestora dokładnego przebiegu lokalizowanej linii kablowej. Wymóg wskazania takiego przebiegu nie wynika z art. 52 u.p.z.p. i nie musi być także wskazany na załączniku graficznym do samej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawił w tym zakresie rozważania prawne, dochodząc do wniosku, że pomimo braku zawartych wprost w ustawie wymogów, można wymagać od organów wskazania swoistego korytarza ukierunkowującego inwestycję. Odnosząc się do tego, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie, tak na załączniku graficznym do wniosku, jak i na załączniku do decyzji, określono linie rozgraniczające teren inwestycji w taki sposób, że w istocie rzeczy wyznaczają one pewien "korytarz" dostatecznie dookreślający przebieg inwestycji. Skądinąd warto zauważyć, że na załączniku graficznym do wniosku E. S.A. wyrysowano istniejącą sieć niskiego napięcia w obrębie działki nr [...], co pozwala uzmysłowić sobie, gdzie projektowana linia energetyczna będzie miała swój początek. Zajmie ona część działki nr [...] i przebiegać będzie w obrębie wąskiego pasa terenu w granicach działek nr [...] i [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają również wpływu na wynik sprawy uwagi Sądu pierwszej instancji dotyczące zawartej w decyzji Wójta wzmianki o stanowiskach słupowych. We wniosku inwestora (karta 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wzmiankuje się stanowiska słupowe jako element inwestycji. Zostało to więc uwzględnione w samej decyzji. Taka charakterystyka przedsięwzięcia nie narusza prawa, bowiem przedsiębiorstwo energetyczne mogło w danym przypadku ubiegać się o realizację inwestycji o wybranej przez siebie charakterystyce. Decyzja lokalizacyjna nie musi także określać położenia stanowisk słupowych. Nie można także zarzucić zaskarżonej decyzji innych naruszeń, w tym w zakresie dostępu do drogi publicznej. Inwestycja realizowana jest na działkach, do których zarówno po stronie wschodniej, jak i zachodniej od istniejącej drogi publicznej – drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr [...]), znajdują się bezpośrednie zjazdy (wynika to z mapy załączonej przez inwestora do wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego). Możliwość obsługi inwestycji komunikacyjnej nie budziła więc wątpliwości. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że odstąpił od odrębnego rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej E. S.A. obejmującego naruszenie art. 1 § 2 "P.p.s.a.", który zapewne miał dotyczyć ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W tym miejscu wypada jedynie zasygnalizować, że skarżąca kasacyjnie spółka nie uzasadniła odrębnie omawianego tu zarzutu we właściwej mu płaszczyźnie proceduralnej, a co więcej, odniosła go w gruncie rzeczy do zagadnień materialnoprawnych ("w toku postępowania administracyjnego odniesiono się w sposób wyczerpujący do charakteru zamierzonej inwestycji, a tym w szczególności zostało wyjaśnione, że inwestycja polegać będzie na rozbudowie istniejącej już infrastruktury"). Analiza tego ogólnego zarzutu jest więc zbędna wobec wywodu przedstawionego na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako usprawiedliwione i zarazem rozpoznając skargę, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: – kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 277 akt sądowych) oraz – wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwocie 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).