II OSK 3119/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1197/24 w sprawie ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2024 r. znak: DOR.521.6.2024.AMO w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starosty [...] (dalej Starosta) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 marca 2024 r. znak: DOR.521.6.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, wyrokiem z 29 sierpnia 2024 r. o sygn. VII SA/Wa 1197/24, oddalił skargę. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów, stanowił art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."). Nałożony w danym przepisie obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Nadto, określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma stanowić gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym czasie. W niniejszej sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Pr.bud., na dzień 23 sierpnia 2021 r., czyli dzień złożenia w Starostwie Powiatowym w [...] wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowo ustaliły, że wniosek ten nie był obarczony brakami formalnymi. Mając na względzie treść art. 61 § 3 i art. 64 § 2 Kpa. prawidłowo przyjęto, że termin 65 dni na rozpoznanie wniosku rozpoczął bieg od dnia jego złożenia. Sąd podzielił ustalenia organów, zgodnie z którymi okres rozpatrywania wniosku przez Starostę wyniósł 144 dni, a zwłoka w jego terminowym rozpoznaniu, po odliczeniu okresu uzupełnienia braków materialnych przez wnioskodawcę oraz 65-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku, wynosiła 79 dni. W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie niewadliwie uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że Starosta nie mógł skutecznie powoływać się na regulacje wydane w związku z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, jako usprawiedliwienie dla zwłoki w wydaniu decyzji. Za uwzględnieniem skargi nie mógł przemawiać również zarzut pominięcia określonych w art. 35 ust. 8 Pr.bud. przyczyn niezależnych od organu. Przywoływane przez Starostę i obszernie zaprezentowane okoliczności związane z utrudnionym funkcjonowaniem Starostwa w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m.in. przez epidemię COVID-19, będąc przyczynami pozaprawnymi, nie mogą być brane pod uwagę jako argumenty, przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Sąd dostrzegł, że Starosta podejmował kroki mające na celu uzupełnienie, czy zwiększenie obsady pracowniczej, jednak braki w obsadzie kadrowej mogą zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie 65 dni decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa, czy wysokość łącznie nałożonych kar nie stanowią przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w opisanym trybie. Stwierdzenie uchybienia terminu, w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, po ustaleniu, że nie zachodzą przesłanki, które usprawiedliwiałby opóźnienie organu w wydaniu tej decyzji, obliguje wojewodę do nałożenia kary zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr.bud., który nie zawiera żadnej uznaniowości. Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2009 r. o sygn. II OSK 571/08 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"), zgodnie z którym przepis określający organowi administracji architektoniczno-budowlanej 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a w przypadku jego przekroczenia, przewidujący wymierzenie temu organowi, w drodze postanowienia, kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kpa.. Jest to przepis prawa materialnego ustanawiający odrębny typ postępowania, w którym uczestnikami są wyłącznie organy administracji publicznej, nie zaś strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa.. Przepis art. 35 ust. 6 Pr.bud. ma charakter dyscyplinujący, jest skierowany do organu architektoniczno-budowlanego i nie może mieć do niego zastosowania art. 189e Kpa.. Przy wymierzeniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i ust. 8 Pr.bud.. Starosta, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci: 1. art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 14 stycznia 2022 r. nr 72/2022 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania) na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty, 2. art. 35 ust. 8 Pr.bud. przez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę decyzja z 14 stycznia 2022 r. nr 72/2022 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania) na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty – co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia z 14 marca 2024 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z 8 lutego 2024 r. znak: IR.1.7840.4.6.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem według norm przepisanych, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono ponadto o zasądzenie od organu na rzecz Starosty zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.. Niniejsza sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a strona przeciwna nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Starostę nie ma usprawiedliwionych podstaw. W sprawie nie zostały naruszone wskazane przepisy prawa materialnego, gdyż tylko tych przepisów dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej. Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Starosta wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekroczył ustawowo określony termin o 79 dni. Treść art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr.bud. wskazuje wprost, że gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi (...) karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Powyższy przepis jest realizacją zasady szybkości postępowania administracyjnego, a użyte w nim sformułowania w sposób jasny określają obowiązki organu wyższego stopnia w razie spełnienia przewidzianych w nim przesłanek. Sąd I instancji prawidłowo zrekonstruował również normę prawną wynikającą z art. 35 ust. 8 Pr.bud., z którego to przepisu wynika, że do terminu, o którym mowa w ust. 6 tego artykułu, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Także treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Od całkowitego czasu trwania postępowania zostały odliczone dni, o których mowa w art. 35 ust. 8 Pr.bud.. Pozostały okres (79 dni) to czas, w którym Starosta, mimo ustawowego obowiązku, nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Jednocześnie prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że opóźnienie w wydaniu decyzji było zawinione przez organ. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 2525/16, dostępny w CBOSA), również problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (tak: wyroki NSA o sygn.: I OSK 2542/16, II OSK 1530/21, III OSK 7690/21, II OSK 3244/19, dostępne w CBOSA). W art. 35 ust. 8 Pr.bud. ustawodawca zakreślił maksymalny termin na załatwienie sprawy, oczywiście z pewnymi wyjątkami, których nie można interpretować rozszerzająco. Są to przepisy gwarantujące stronie, że w ustawowo określonym terminie jej sprawa zostanie rozstrzygnięta. Przepis przewidujący nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 Pr.bud.. Sąd I instancji przeanalizował też podnoszone przez Starostę okoliczności związane z SARS-Cov-2. Ustawodawca wprowadzał przepisy szczególne, reagując w ten sposób na dynamiczną sytuację związaną z obowiązywaniem na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Tylko na podstawie takich przepisów, obowiązujących w danym czasie, możliwe byłoby przyjęcie, że opóźnienie organu było niezawinione. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567, 568 i 695), przewidywały wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu między innymi terminów administracyjnych. Zostały one jednak uchylone przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 875) zmieniającej powyższą ustawę z dniem 16 maja 2020 r. W dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (23 sierpnia 2021 r.) nie obowiązywały zatem przepisy, które mogły mieć wpływ na wstrzymanie biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 pkt 1 Pr.bud.. Z powyższych względów, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle niespornego stanu faktycznego sprawy, poprzestanie na twierdzeniach, że Starosta dołożył wszelkich starań, aby zakończyć postępowanie w terminie, nie mogło stanowić okoliczności przesądzającej o obowiązku uchylenia zaskarżonego wyroku. Również argumentacja dotycząca kondycji finansowej czy też łącznej wysokości kar wymierzonych organowi nie mogły mieć wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcia – na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji. Uprawniona była więc ocena, że wydane postanowienia w przedmiocie nałożonej kary za zwłokę w wydaniu decyzji są zgodne z przepisami art. 35 ust. 6 i ust. 8 Pr.bud.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.