II OSK 3121/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ł. i M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 373/24 w sprawie ze skargi E. Ł. i M. Ł. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2024 r. znak: WOB.7722.121.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 373/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Ł. i M. Ł. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2024 r. znak WOB.7722.121.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę. Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Ww. postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) z dnia 8 stycznia 2024 r. orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (PINB)z dnia 5 kwietnia 2023 r. orzekającego o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na dz.ew.nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], woj. małopolskie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz o odstąpieniu od nakazu dokonania przez inwestora niezbędnych zabezpieczeń budowy, a także informującego M. i E. Ł. o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości 25.000,00 zł. Rozpatrując zażalenie na postanowienie organu I instancji MWINB wyjaśnił, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonego postanowienia, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy PINB w L. I tak, zgodnie z ustaleniami organu I instancji inwestorami przedmiotowego budynku gospodarczo- garażowego pozostawali E. Ł. oraz M. Ł., którzy również pozostają właścicielami przedmiotowego obiektu budowlanego. MWINB uznał, że wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej roboty budowlane związane z budynkiem gospodarczo-garażowym na dz.ew.nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości [...] winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W ocenie MWINB, organ powiatowy prawidłowo ustalił, że przedmiotowy budynek spełnia funkcję budynku gospodarczo-garażowego. Powyższe wynika z analizy materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu kontroli, a powyższe ustalenie nie jest kwestionowane przez samych inwestorów- właścicieli. I tak, jak wyjaśnił dalej WINB, zgodnie z art. 29 ust. 14 Pr. bud: nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". WINB wskazał przy tym, że przedmiotem badania organu I instancji w toku ponownego prowadzenia postępowania, wskutek uchylenia przez WINB w całości uprzedniego postanowienia PINB nr 904/2022 z dnia 15 listopada 2022r. znak; WOB.7722.43.2022.KJAS i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, miał być charakter obiektu budowlanego pozostającego przedmiotem niniejszego postępowania, w szczególności w zakresie wymiarów. W tym zakresie organ II instancji podniósł, że PINB ustalił wymiary zewnętrzne przedmiotowego budynku jako: 6,19 x 6,00 m. Stwierdził, że organ powiatowy ponownie prowadząc postępowanie dokonał wszelkich możliwych ustaleń dowodowych w celu weryfikacji stanowiska skarżących w zakresie wymiarów przedmiotowego budynku. Uznał, że właściciele nie przedłożyli przed PINB żadnych dowodów mogących świadczyć o innej powierzchni zabudowy, niż PINB ustalił w toku powtórzonych czynności kontrolnych w dniu 15 lutego 2023 r. Wg MWINB zasadą pozostaje obliczanie powierzchni zabudowy poprzez pomiary rzutu zewnętrznego przegród budowlanych zamykających trwale budynek, co wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej judykatury. Ze zgromadzonych dowodów w sprawie wynikało bowiem, że inwestorzy zrealizowali w 2017 roku budynek wraz z ociepleniem, którego wymiary wynoszą 6,19 x 6,00 m. W toku postępowania właściciele przedstawiali swoje stanowisko na piśmie oraz do protokołu przesłuchania w PINB, nie składając, w ocenie organu II instancji, wiarygodnych dowodów potwierdzających zrealizowanie ocieplenia, jako odrębnych robót budowlanych, które to roboty miały zmienić wymiary budynku. W odniesieniu do przeprowadzenia odrębnych robót ociepleniowych MWINB wskazał, że w toku przesłuchania z dnia 24 marca 2023 r. inwestorzy wskazali, iż nie pamiętają daty wykonania ocieplenia, jednakże w protokole kontroli podpisanym przez inwestorów wskazano datę wykonania ocieplenia jako 2017 rok. Nadto faktury załączone do pisma z dnia 3 marca 2023r. wszystkie datowane są na 2017 rok. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, skarżący mimo możliwości wykazania swoich twierdzeń, które zaprzeczałyby ustaleniom PINB dokonanym w toku gromadzenia materiału dowodowego - nawet nie uprawdopodobnili faktu, iż roboty dociepleniowe stanowiły odrębne roboty budowlane od budowy budynku gospodarczo-garażowego, a w konsekwencji wymiary budynku były mniejsze niż przyjął to organ I instancji. Reasumując organ odwoławczy ustalił, że roboty przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego zostały przeprowadzone w latach 2016-2017. w ramach których zostało wykonane również docieplenie ww. budynku, co stanowiło ciągłe roboty budowlane zakończone realizacją obiektu budowlanego o wymiarach: 6.19 m x 6.00 m i wysokości 4, 47 m, co przełożyło się na powierzchnię zabudowy równą 37,14 m². Wobec powyższych ustaleń zbędnym stało się wykazywanie grubości warstwy ocieplenia i kwalifikowania robót dociepleniowych jako odrębnych od budowy budynku robót budowlanych. W rezultacie MWINB uznał, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 14a ustawy Prawo budowlane nie mógł znaleźć zastosowania, z uwagi na wskazanie w treści ww. przepisu powierzchni zabudowy do 35 m². Mając na względzie takie ustalenia organ II instancji stwierdził, że inwestorzy pozostawali zobowiązani do uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, że z akt sprawy jednoznacznie wynikało, iż inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali, co nie pozostawało też kwestią sporną na gruncie rozpatrzonej sprawy. Na powyższe postanowienie skargę złożyli E. Ł. oraz M. Ł. W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., że organ niezasadnie uznał, że roboty dociepleniowe i budowa obiektu powinny być traktowane jako jedna robota budowlana oraz, że to na inwestorach ciążył obowiązek wykazania, że było inaczej. Ich zdaniem, do powierzchni 35 m² nie powinna być wliczana grubość docieplenia. WSA w Krakowie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając taki kierunek rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji wyjaśnił, że podczas kontroli z dnia 21 października 2021 r. (k. 25 akt administracyjnych PINB) ustalono, że na działkach wybudowany jest budynek o konstrukcji drewnianej, na wylewce betonowej z dachem dwuspadowym pokrytym blachą, obity płytą wiórową, docieplony styropianem 8 cm i z wykonaną elewacją. Budowę rozpoczęto w 2016 r., zakończono w 2017 r. Skarżący E. Ł. wskazał, że budynek pełni funkcję budynku gospodarczo-garażowego oraz, że nie zgłaszał budynku ponieważ uzyskał informacje w starostwie, że jako rolnik nie musi takiego budynku zgłaszać. W aktach znajdowała się także dokumentacja fotograficzna z czynności kontrolnych (k. 21-23 akt administracyjnych PINB) oraz szkic sytuacyjny bez zachowania skali (k. 24 akt administracyjnych PINB). Z oświadczenia skarżącego E. Ł. wynikało nadto, że budynek docieplił w 2017 r. (k. 60 administracyjnych akt PINB). Kontrola PINB z 15 lutego 2023 r. potwierdziła ustalenia faktyczne poczynione w toku uprzedniej kontroli (k. 245-254 akt administracyjnych PINB). W szczególności poza sporem pozostają wymiary spornego budynku (37, 14 m²). W aktach sprawy znajdowało się także oświadczenie inwestorów z dnia 24 marca 2023 r. (k. 293 administracyjnych akt PINB), z którego wynika, że budynek powstał w 2017 r. Inwestorzy wskazywali także, że budynek był użytkowany, a potem wykonano docieplenie, lecz nie pamiętają dokładnie kiedy. Nie udokumentowano zatem faktu wykonania odrębnych robót dociepleniowych. Także faktury załączone do pisma z dnia 3 marca 2023 r. były datowane na rok 2017. Z powyższych ustaleń, wedle oceny WSA w Krakowie, wynikało jednoznacznie, że budynek o powierzchni przekraczającej 35 m² powierzchni zabudowy powstał w latach 2016-2017 r. i nie uzyskano na jego realizację pozwolenia na budowę. Zwolnieniem z uzyskania pozwolenia na budowę (ale wymagające zgłoszenia) objęte były w owym czasie jedynie wolno stojące parterowe budynki gospodarcze w tym garaże, altany oraz przydomowe ganki i oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 35 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2013 poz. 1409, 2016 poz. 290 i 2017 poz. 1332). Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że w § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2020.1609) wskazano, że powierzchnie budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, wymienionej w załączniku do rozporządzenia, uwzględniając przepisy § 14 pkt 4 lit. a oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b. Pierwszy z nich stanowi, że część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu winna zawierać zestawienie powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony. Drugi z przepisów dotyczy powierzchni użytkowej budynków. W załączniku do rozporządzenia "Wykaz polskich norm powołanych w rozporządzeniu" wskazano normę PN-ISO 9836 "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Pod tabelą znajduje się komunikat, że stosuje się najnowszą normę opublikowaną w języku polskim. Norma Polska PN-ISO 9836:2015-12 zawiera zapis mówiący, że zastępuje normę z 1997 roku PN-ISO 9836: 1997, jak również że jest polską wersją Normy Międzynarodowej ISO 9836:2011 oraz zastrzeżenie, że w normie opisano metodę mającą wyłącznie praktyczne zastosowanie. W pkt 1 określającym zakres normy podano, że wskaźniki powierzchniowe i kubaturowe określone w normie są przeznaczone do liczbowego wyrażania różnych parametrów związanych z funkcjonowaniem budynków. Zastrzec jednakże należy, że norma nie zawiera definicji budynku. Wskaźniki powierzchniowe i kubaturowe uzyskuje się z pomiarów rzutu i przekroju budynku (pkt 4). W pkt 5 normy wskazano, że przedstawiono w nim metodę obliczeń według pomiarów w licu przegród budowlanych i wykaz wskaźników dotyczących przestrzennego kształtowania budynku. W myśl pkt 5.1.2.1. przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z pkt 5.2.2.2 powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie zalicza się powierzchni elementów budynku ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, elementów drugorzędnych budynku (np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego), zewnętrznych elementów pomocniczych (np. szklarni i przybudówek). WSA w Krakowie, mając na względzie powyższe regulacje za prawidłowe uznał ustalenia organów obu instancji, że powierzchnia zabudowy spornego budynku po zewnętrznym obrysie przekraczała 35 m², a co za tym idzie wymagane było uzyskanie pozwolenia na jego budowę. Sąd I instancji odmówił też zasadności zarzutom skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 k.p.a. Organy, jak ponownie podkreślił, prawidłowo ustaliły stan faktyczny w toku czynności kontrolnych pracowników PINB, które właściwie udokumentowano w postaci protokołów i dokumentacji zdjęciowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżyli wyrok w całości. Wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpili o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 19 września 2020 r. (tj. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) przez błędną wykładnię, w której przyjęto, że powierzchnię zabudowy w analizowanym przypadku należy wyliczyć nie w oparciu o wymiary budynku bez uwzględnienia docieplenia, lecz wraz z dociepleniem, co doprowadziło Sąd I instancji do konstatacji, że organ administracyjny prawidłowo ustalił, że powierzchnia zabudowy budynku wykracza ponad 35 m2, a konsekwencji, że przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane został prawidłowo zastosowany - co następnie doprowadziło do naruszenia na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez Sąd I instancji przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, 2. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art.. 29 ust. 2 pkt 4 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 do dnia 19 września 2020 r. (tj. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych Dz. U. z 2015 r., poz. 443) /zgodnie z którym: pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 25 m poprzez jego niezastosowanie, oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 (tj. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych Dz. U. z 2015 r., poz. 443), a w konsekwencji przyjęcie, że wykonywane roboty budowlane polegające na wzniesieniu budynku oraz wykonaniu docieplenia należy traktować jako jedną robotę budowlaną, a nie odrębne roboty, co doprowadziło Sąd I instancji do konstatacji, że organ administracyjny prawidłowo ustalił, że w analizowanym przypadku roboty polegające na wniesieniu budynku i wykonaniu docieplenia należy traktować jak jedną robotę budowlaną, w której powierzchnia zabudowy budynku wykracza ponad 35 m , a konsekwencji, że przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane został prawidłowo zastosowany - co następnie doprowadziło do naruszenia na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez Sąd I instancji przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, 3. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. nieprawidłowe oparcie się przez Sąd I instancji na § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie do wyliczenia powierzchni zabudowy stosuje się tenże przepis jak również Polską Normę dotyczącą określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych PN ISO 9836:2015-12, czy też PN ISO 9836:1997 podczas gdy: - WSA dokonując analizy legalności wznoszonego obiektu budowlanego opiera się na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązujących w roku 2017 r., a w tym okresie ww. rozporządzenie nie obowiązywało (jest późniejsze), - przepisy ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w zakresie w jakim określają sposób wyliczania powierzchni zabudowy w oparciu o normy wskazane w załączniku do przedmiotowego rozporządzenia wykraczają poza ustawowe upoważnienie wynikające z delegacji zawartej w art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym: "Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia: szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego, uwzględniając zawartość projektu budowlanego w celu zapewnienia czytelności danych, a więc nie zawierają upoważnienia ustawowego do regulowania w wydanym rozporządzeniu sposobu wyliczania powierzchni zabudowy, ani nie zawierają kompetencji do wcielenia do systemu prawnego Polskich Norm, a w konsekwencji § 12 wydanego rozporządzenia narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a więc w konsekwencji Sąd I instancji powinien wziąć powyższą okoliczność pod uwagę i nie opierać rozstrzygnięcia na normach wydanych z naruszeniem ustawowego upoważnienia; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, i które to wady uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i wyjaśnienie sprawy jak również polegało na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisów wskazanych w ust. I pkt 1, pkt 2 i pkt 3 niniejszej skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie doprecyzowali, że opisywana niezgodność i naruszenie przepisów k.p.a. dotyczyło również : 1. naruszenia art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 mającego wpływ na wynik postępowania, a polegającego na: nieprawidłowym ustaleniu powierzchni zabudowy obiektu budowlanego, tj. wyliczeniu powierzchni zabudowy w oparciu o wymiary zewnętrzne obiektu, nieprawidłowe uznanie, że grubość docieplenia wlicza się do powierzchni zabudowy obiektu, - a w konsekwencji dokonanie błędnego ustalenia faktycznego, że powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2, 2. naruszenia art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. mającego wpływ na wynik postępowania, a polegającego na: -nieprawidłowym przyjęciu, że prace dociepleniowe nie stanowiły odrębnych robót budowlanych,- a w konsekwencji dokonanie błędnego ustalenia faktycznego, że powierzchnia zabudowy obiektu powinna być liczona po zewnętrznej stronie, wraz z dociepleniem, co przekracza 35m2, 3. naruszenia art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 la k.p.a. poprzez: - nieprawidłowe przyjęcie, że to na inwestorze ciążył obowiązek wykazania, że prace dociepleniowe stanowiły odrębne roboty budowlane oraz nieprawidłowe przyjęcie, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, że nie można uznać, iż prace dociepleniowe stanowiły odrębną robotę budowlaną, - nieprawidłowe przyjęcie, że właściciele nie przedłożyli przez PINB żadnych dowodów mogących świadczyć o innej powierzchni zabudowy, podczas gdy inwestorzy powoływali się na to, że w tym konkretnym przypadku do powierzchni zabudowy nie wlicza się grubości docieplenia, a w trakcie przeprowadzanych oględzin organ I instancji mógł z łatwością zmierzyć grubość docieplenia, na którą wskazywali inwestorzy - brak odniesienia się przez organ do twierdzeń inwestorów wskazujących na wykonywaniu obiektu budowlanego przez rolnika. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a pozostałe strony nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, rozpoznane z zastosowaniem powyższych kryteriów, nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżących kasacyjnie skutku z przyczyn podanych poniżej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji zgodności przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego, którego rezultatem było ustalenie, że prace dociepleniowe miały charakter integralnych, tj. wykonanych w ramach budowy budynku gospodarczo-garażowego robót budowlanych, co prowadziło do przekroczenia powierzchni zabudowy ponad powierzchnię 35 m2 . To z kolei miało ten skutek, że organy I i II instancji uznały, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r., tzn. ocena samowoli budowlanej, której dopuścili się skarżący nie polegała na budowie ww,. budynku bez dokonania zgłoszenia, ale na jego budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Pr. bud.). Porządkując postawione zarzuty należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji, że ten przyjął za prawidłowy błędnie ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny, co ściśle wiązało się – po pierwsze – z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. ) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że powierzchnię zabudowy w rozpoznanej sprawie należało wyliczyć nie w oparciu o wymiary budynku bez uwzględnienia docieplenia, lecz wraz z dociepleniem, po drugie – z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 4Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 do dnia 19 września 2020 r.) poprzez jego niezastosowanie, tzn. poprzez brak uznania, że pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 25 m, przeprowadzonych, wg skarżących kasacyjnie, odrębnie niezależnie od budowy budynku oraz – po trzecie – i w istocie w konsekwencji dwóch powyższych naruszeń – poprzez błędne zastosowanie art. 28 ust. 1 Pr. bud (również w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r.), czyli przyjęcie, że budowa budynku wraz z jego dociepleniem jako integralnej czynności budowy budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Taki sposób sformułowania zarzutów obejmuje zatem sytuację, gdy nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych miały ścisły i bezpośredni wpływ na postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego, a pierwotnym i podstawowym źródłem tych naruszeń było przede wszystkim błędne, zdaniem skarżących kasacyjnie, ustalenie, że docieplenie jako jedna z robót budowlanych prowadzących do wybudowania budynku (czyli integralna, pozbawiona odrębności czynność) przypadła na okres lat 2016 – 2017, czyli na okres całej budowy budynku zamkniętej jego ukończeniem. Rozpoznając skargę kasacyjną o takiej treści i zarzutach trzeba przypomnieć, że kwalifikację określonych robót budowlanych jako samowoli budowlanej dokonuje się na datę jej popełnienia, natomiast proces legalizacyjny polegający na uzyskaniu stanu zgodnego z prawem ocenia się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn.. akt II OSK 1047/22, Legalis nr 3172609). W ocenie NSA, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, Sąd I instancji trafnie wskazał, że organy nadzoru budowlanego dokonały zgodnej z prawem oceny wykonanych robót budowlanych uznając, że budowa tego budynku wymagała pozwolenia na budowę. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji stwierdził, że inwestorzy zrealizowali w 2017 roku budynek wraz z ociepleniem, którego powierzchnia zabudowy wyniosła 37,14 m2. Co więcej, analizując sposób zebrania i oceny zgromadzonych dowodów w postępowaniu administracyjnym, WSA w Krakowie słusznie przyjął że to sami skarżący nie przedstawili żadnych dowodów, które świadczyłyby o odrębnych robotach budowlanych w postaci docieplenia budynku gospodarczo-garażowego. Wręcz przeciwnie, przedstawili dowody (faktury), których okres pochodzenia (sporządzenia/wystawienia) przypadał na datę roczną 2017. Nie obejmował zatem okresu późniejszego. Jakkolwiek zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji publicznej, to obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych. To przecież skarżący w postępowaniu przed organami administracji publicznej przeczyli ustaleniom organu I instancji, co do integralnej czynności ocieplenia jako jednej z robót budowlanych, których rezultatem było wzniesienie budynku o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2. Jako inwestorzy powinni posiadać wiedzę i dysponować dokumentami wskazującymi i potwierdzającymi ich stanowisko. Taka sytuacja nie miała jednak w sprawie miejsca. Skarżący (skarżący kasacyjnie) okoliczności ocieplenia budynku po 2017 r. nie potrafili w żaden sposób potwierdzić, a dokumenty mające służyć potwierdzeniu ich stanowiska potwierdziły w istocie ustalenia organu I instancji. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn.. akt III OSK 3409/23, Legalis nr 3174603. Zgodnie z tym poglądem: "obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego. W szczególności wówczas, gdy organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy, organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony". W konsekwencji oznacza to, że zarzuty naruszenia przepisów postepowania okazały się niezasadne. To zaś w rezultacie, czyni zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego również niezasadnymi, z tą uwagą, że ich niezasadność wymaga szerszego uzasadnienia. I tak, niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. (w brzmieniu wskazanym przez skarżących kasacyjnie), który miałby polegać na jego błędnej wykładni w zakresie sposobu obliczania powierzchni zabudowy (bez albo z uwzględnieniem warstwy docieplenia), a - de iure – miałby polegać na wyliczeniu powierzchni zabudowy obiektu wg przegród zewnętrznych. Co oczywiste, tak zarzucana błędna wykładnia, wg treści skargi kasacyjnej, prowadziła do pozostałych naruszeń przepisów prawa materialnego. Należy postawić pytanie czy docieplenie budynków o wysokości do 25 m; przewidziane przez ustawodawcę jako przypadek robót budowalnych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę i zarazem wyjątek od zasady Pr. bud. (obowiązku prawnego) uzyskania pozwolenie na budowę należy wykładać tak, że tego rodzaju robota budowlana będzie zawsze miała charakter odrębny od całościowej budowy budynku i może być traktowana odrębnie, bez wpływu na powierzchnię zabudowy? Na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć przecząco i to co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, przypadek określony w art.. 29 ust. 2 pkt 4 Pr. bud. ma charakter wyjątku, a zgodnie z ogólnymi zasadami stosowania wykładni literalnej obowiązuje zakaz wykładni rozszerzającej wyjątków (exceptiones non sunt extendendae, por. Lech Morawski "Zasady wykładni prawa" Wyd. II, Toruń 2010, str. 193). Jest to wyjątek obejmujący samą, niezależną od budowy czynność (robotę budowlaną), która poprzez użytą formę czasownikową: "docieplenie" dotyczyć będzie zawsze istniejących budynków (budynków wydzielonych z przestrzeni przegrodami zewnętrznymi, które następnie dociepla się przyległą do tych przegród warstwą ocieplenia) Po drugie wreszcie – wbrew twierdzeniom skarżącym kasacyjnie, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, budowa budynku gospodarczo - garażowego stanowiła od początku samowolę budowlaną, a kwestią sporu było wyłącznie to czy inwestycja podlegała reżimowi zgłoszenia, czy też uzyskaniu pozwolenia na budowę. Samowola dotyczyła całości budowy, czyli budynku wydzielonego w określonym układzie przestrzennym – budynku wydzielonego z przestrzeni przegrodami zewnętrznymi włącznie z ociepleniem (grubością ocieplenia). Samowola ta dotyczyła tym samym całości budowy rozumianej jako całości robót budowlanych prowadzących do wybudowania budynku w stanie wykończonym – udowodnionym w toku postępowania administracyjnego. Innymi słowy, na gruncie rozpoznanej sprawy, jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób jednoznaczny ustaliły, że ocieplenie nastąpiło w ramach jednego procesu budowlanego (inwestycji), a nie odrębnej, wtórnej wobec tej inwestycji, roboty budowlanej w postaci docieplenia. Trafnie wobec tego WSA w Krakowie wskazał, że budynek o powierzchni przekraczającej 35 m² powierzchni zabudowy powstał w latach 2016-2017 r. i nie uzyskano na jego realizację pozwolenia na budowę. Zwolnieniem z uzyskania pozwolenia na budowę (ale wymagające zgłoszenia) objęte były w owym czasie jedynie wolno stojące parterowe budynki gospodarcze w tym garaże, altany oraz przydomowe ganki i oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 35 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane). Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej słusznie także odwołał się pomocniczo do rozumienia pojęcia zabudowy wynikającej z treści § 12 i § 14 pkt 4 lit. a oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609 ze zm.). Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia powierzchnię budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia, uwzględniając przepisy § 14 pkt 4 lit. a oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b. Do § 12 rozporządzenia odnosi się, według załącznika nr 2, Polska Norma PN-ISO 9836, przy czym stosuje się najnowszą normę opublikowaną w języku polskim. W myśl 5.1.2.1 tej Normy przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajmowaną przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z 5.1.2.2, powierzchnię zabudowy wyznacza się przez rzut bryły budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni:-elementów budynku oraz ich części niewystających ponad powierzchnię terenu, elementów drugorzędnych budynku np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, zewnętrznych obiektów pomocniczych, np. szklarni i przybudówek. Natomiast zgodnie z § 12 pkt 4 lit. a, część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera: zestawienie powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony. Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy", uwzględniając regulację zawartą w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego należy przypisywać takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto we właściwej Polskiej Normie. Natomiast zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego w zakresie braku odniesienia się przez organ do twierdzeń inwestorów wskazujących na wykonywaniu obiektu budowlanego przez rolnika nie zasługiwał na uwzględnienie, na co trafnie zwrócił uwagę WSA w Krakowie podkreślając, że przepisy Pr. bud. ani w dacie wykonania robót budowlanych, ani obecnie nie przewidywały zwolnienia podmiotowego (posiadanie status rolnika przez inwestora), czy też przedmiotowego (obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej) z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takiego budynku, jeżeli jego powierzchnia przekraczała 35 m². Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.