II OSK 313/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. B. oraz B. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 899/24 w sprawie ze skarg A. G., K. S., E. B., K. M., K. B., A. B., B. G. oraz J. G. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. nr CXII/3037/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze" 1) oddala skargi kasacyjne ; 2) zasądza od A. B. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza od J. G. i B. G. solidarnie rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 września 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 899/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skarg A. G., K. S., E. B., K. M., K. B., A. B. (dalej: skarżący 1., skarżąca kasacyjnie) oraz B. G. i J. G. (dalej: skarżący 2., skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 14 czerwca 2023 r. nr CXII/3037/23 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargi. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada, organ) podjęła 14 czerwca 2023 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze". Skarżący 1. zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: 1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.), art. 2 ust. 1 pkt 3, 3a, 4 i 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; dalej: u.o.g.r.i.l.), w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej: k.c.) poprzez nadużycie przez Radę władztwa planistycznego i bezpodstawne naruszenie prawa własności do działek skarżących 1. polegające na wprowadzeniu całkowitego zakazu zabudowy terenów rolniczych o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne, w sytuacji gdy możliwość określonego rodzaju zabudowy jest jedną z przesłanek definiujących grunty rolne, co wprost wynika z definicji legalnej gruntów rolnych określonej w art. 2 ust. 1 u.o.g.r.i.l.. Całkowity zakaz zabudowy przedmiotowych gruntów w konsekwencji doprowadził do bezpodstawnego ograniczenia prawa własności do nieruchomości gruntowych. Działania organu ograniczające prawo własności działek nie zostały w żaden sposób uzasadnione, a co za tym idzie nie można stwierdzić, czy takie ograniczenie własności jakie wynika z zaskarżonej uchwały jest proporcjonalne w stosunku do celów, których osiągnięciu ograniczenie własności ma służyć; 2) art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 w zw. z art. 28 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 3, ust. 3a, ust. 4 i ust. 6 u.o.g.r.i.l. poprzez pozorne, a nie faktyczne wyznaczenie funkcji i zasad zagospodarowania terenów pomimo, że jest to obligatoryjny wymóg narzucony organowi przez ustawodawcę. Ponadto całkowity zakaz zabudowy terenów rolniczych o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne powoduje, że podstawowy cel przeznaczenia tego terenu jest niemożliwy do zrealizowania, biorąc pod uwagę fakt, że zabudowa jest nierozerwalnie związana z produkcją rolną. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Powyższa uchwała stała się również przedmiotem zaskarżenia w skardze wniesionej przez skarżących 2., którzy zarzucili naruszenie: 1) interesu prawnego skarżących jako właścicieli nieruchomości położonej w Krakowie stanowiącej działkę nr [...], obr. [...]; 2) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie rozszerzenia granicy osuwiska nr 85597 oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od tego osuwiska na działce skarżących niezgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady z 9 lipca 2014 r.; dalej: studium) bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest wymagane przez studium; 3) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia obszaru terenu zagrożonego ruchami masowym ziemi i terenu o skomplikowanych warunkach gruntowych na działkach skarżących są niezgodne z ustaleniami studium; 4) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie wyznaczenia terenów rolniczych oznaczonych symbolem Rzl.8 na działce skarżących 2. są niezgodne z ustaleniami studium; 5) art. 28 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie prawa własności; 6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa i nieuzasadnione wyznaczenie na części nieruchomości, w tym nieruchomości skarżących 2., położonych w obrębie osuwiska nr 85597 terenów rolniczych oznaczonych symbolem Rzl.8, na których wyłączona jest zabudowa przy równoczesnym wyznaczeniu na innych nieruchomościach, również położonych w obrębie tego osuwiska terenów, na których możliwa jest zabudowa. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem sąd wojewódzki stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podano, że w świetle zalegających w aktach sądowych dokumentów skarżącym przysługuje interes prawny do złożenia skarg. W ocenie sądu wojewódzkiego, nie ma wątpliwości co do zgodności z prawem procedury planistycznej, która zawierała wszystkie wymagane prawem elementy, etapy, uzgodnienia i opinie. W pierwszej kolejności rozpatrzona została skarga skarżących 1. Wyjaśniono, że w studium wszystkie nieruchomości tych skarżących znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZR - tj. Tereny zieleni nieurządzonej o następujących funkcjach: 1. Funkcja podstawowa - różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. 2. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/ zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Tym samym z powyższego wynika, że z uwagi na wyłączenie tych terenów z możliwości ich zabudowy kubaturowej (poza zabudową i zagospodarowaniem wskazanym w ramach funkcji dopuszczalnej) studium nie dało możliwości zagospodarowania innego typu budynkami. Sąd wojewódzki stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 u.p.z.p. organ nie miał możliwości przeznaczenia tych terenów pod zabudowę. Zatem, nie można mu skutecznie postawić zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, skoro w studium tereny te są wyłączone spod zabudowy. Tym samym, organ nie miał podstaw do dopuszczenia zabudowy w tym obszarze. Jednocześnie odnotowano, że plan nie uniemożliwia wykorzystania tych terenów będących gruntami ornymi zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Wskazano, że zarzuty skargi dotyczące możliwości przeznaczenia z istoty gruntów rolnych pod zabudowę, znaczenia położenia nieruchomości w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, nadużycia władztwa planistycznego, czy pozornego wyznaczenia funkcji i zasad zagospodarowania terenów w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawione są realnego wpływu na wynik sprawy. Następnie rozpatrzono skargę skarżących 2. Wyjaśniono, że działka nr [...] w studium w części ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w części pod tereny zieleni nieurządzonej. Ta część, która w studium była przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej obecnie w planie ma oznaczenie ZPb8 (tereny zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym). Podano, że w tej części posadowiony jest budynek mieszkalny, dla którego została jak wskazują skarżący sporządzona dokumentacja geologiczno-inżynierska z 2014 r., z której wynika, że fakt występowania osuwiska nie stanął na przeszkodzie zabudowie tej części działki (k. 116 i n. sądowych akt sprawy). Dalej, że działka nr [...] znajduje się w granicach osuwiska o numerze 85597 (osuwisko - ul. [...]). Następnie wskazano, że zgodnie ze studium "dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi" (Tom II.5.13. Obszary szczególnego zagrożenia, s. 108). Z kolei w Tomie III, na s. 115 wskazano, że "w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk – rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych". W szczególności sąd wojewódzki podał, że żadne postanowienia studium wprost nie odnoszą się do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, o której mowa w art. 97 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633; dalej: p.g.i.g.). Podano, że dokumentacja geologiczno-inżynierska, o której mowa w w/w przepisach jest dokumentacją wymaganą na etapie projektowania konkretnych obiektów. Przy czym, w studium mowa jest jedynie o "rozpoznaniu warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk" oraz "rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych". W ocenie WSA w Krakowie w sprawie wymaganie od organu przedłożenia na etapie uchwalania planu takiej dokumentacji jest wymogiem zbyt daleko idącym. Zauważono, że obecnie żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w przypadku podejmowania uchwał z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, że z § 20 wydanego na podstawie art. 97 p.g.i.g. rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej wynika, że dokumentacja geologiczno-inżynierska w celach zagospodarowania przestrzennego odnosi się do posadowienia konkretnych obiektów budowlanych i wymaga m.in. podania charakterystyki technicznej projektowanej inwestycji. Zdaniem sądu wojewódzkiego z treści studium wyraźnie wynika, że rozpoznanie warunków geologicznych powinno poprzedzać decyzję o przeznaczeniu terenów do zainwestowania. Tymczasem w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, organ planistyczny zdecydował wyłączyć te tereny spod zainwestowania, co znajduje umocowanie w studium. W ocenie sądu pierwszej instancji z dokumentacji planistycznej bezsprzecznie wynika, że istnieją przesłanki do wyłączenia terenu osuwiska nr 85597 ul. [...] z zakresu terenów inwestycyjnych z uwagi na realne zagrożenie ruchami mas ziemnych. Granice osuwiska zostały wyznaczone zgodnie z dostępnymi dokumentami dotyczącymi osuwiska. Także wyznaczenie linii zabudowy znajduje oparcie w dokumentacji planistycznej. Wyjaśniono, że studium nie przesądza kwestii dopuszczalności zabudowy w obszarze osuwiska. Wskazuje natomiast, że dopuszczenie zabudowy będzie możliwe jedynie po przeprowadzeniu rozpoznania geologicznego. Dalej, że ze studium nie wynika nakaz przeznaczenia tych terenów pod zabudowę w planie. O tym ma zdecydować uchwałodawca. Podjęcie jednak takiej decyzji (t.j. przeznaczenie terenów osuwiskowych pod zabudowę) wymaga uprzedniego rozpoznania geologicznego zgodnie z wymogami studium. Wskazano, że w sprawie organ planistyczny zdecydował o wyłączeniu tych terenów spod zabudowy kierując się interesem publicznym t.j. bezpieczeństwem inwestycji. W ocenie sądu wojewódzkiego, nie można postawić mu skutecznie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego w takiej sytuacji. Podniesiono, że w sprawie organ wskazywał, że wprowadzając przyjęte w planie rozwiązania co do sposobu zagospodarowania działek skarżących, kierował się uzasadnionymi względami interesu publicznego (bezpieczeństwa inwestycyjnego), które prawidłowo wyważył z indywidualnym interesem skarżących. Przesłanki do wyłączenia tych terenów spod zabudowy wynikają także z dokumentacji planistycznej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wyznaczenia granic osuwiska i wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazano, że rozstrzygnięcia planistyczne w tym zakresie znajdują także podstawy w dokumentacji planistycznej (Prognoza odziaływania na środowisko s. 31, wersja z 1 lutego 2023 r., k. 167, tom 15 akt planistycznych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. G. i J. G., zaskarżając go w części, w jakiej WSA w Krakowie oddalił ich skargę, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to: 1) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że ustalenia planu w zakresie wprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz osuwiska nr 85597 na działce nr [...], obr. [...] są niezgodne z ustaleniami studium i zostały dokonane bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest wymagane przez studium; 2) art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ustalenia planu w zakresie wyznaczenia obszaru terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi i terenu o skomplikowanych warunkach gruntowych na działce nr [...], obr. [...] są niezgodne z ustaleniami studium i zostały dokonane bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest wymagane przez studium; 3) art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo przekroczenia przy uchwalaniu uchwały granic władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia prawa własności, które nie miało uzasadnienia, w tym nie było uzasadnione interesem publicznym; 4) art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa i nieuzasadnionego wyznaczenia w planie na części nieruchomości, w tym nieruchomości skarżących 2., położonych w obrębie osuwiska nr 85597 terenów rolniczych oznaczonych symbolem Rzl.8, na których wyłączona jest zabudowa przy równoczesnym wyznaczeniu na innych nieruchomościach, również położonych w obrębie tego osuwiska terenów, na których możliwa jest zabudowa; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na niepełnym i niedokładnym zbadaniu sprawy i nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów skargi, a to dotyczących niezgodności przeznaczenia w planie obszaru, na którym są położone nieruchomości skarżących 2. z postanowieniami studium - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niezgodność przeznaczenia nieruchomości w planie z postanowieniami studium stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części w zakresie oddalenia skargi skarżących 2. oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w jej części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr [...], obr. [...] położonej w K.; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części w zakresie oddalenia skargi skarżących 2. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skargę kasacyjną od wyroku z 25 września 2024 r. wniosła również A. B., zaskarżając go w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest w szczególności: a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 2 ust. 1 pkt 3, 3a, 4, 6 u.o.g.r.i.l. w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 140 k.c. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA w Krakowie, że zaskarżona uchwała w zakresie postanowienia § 26 ust. 2 pkt 1, polegającego na wprowadzeniu całkowitego zakazu zabudowy terenów rolniczych o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne dla działki nr [...] obr. [...], nie narusza prawa własności, w sytuacji gdy całkowity zakaz zabudowy przedmiotowych gruntów, znacząco i w sposób niewspółmierny ograniczył właścicielowi terenu prawo własności, w sytuacji gdy takie daleko idące działanie ingerujące w prawo własności nie zostało w toku procedury planistycznej uzasadnione przez organ interesem społecznym, czym przekroczył on granice upoważnienia ustawowego, jak również nie zachował zasady proporcjonalności; b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 2 ust. 1 pkt 3, 3a, 4, 6 u.o.g.r.i.l. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez sąd I instancji, że wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy terenów rolniczych o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne dla działki nr [...] obr. [...] nie jest pozornym wyznaczeniem funkcji i zasad zagospodarowania terenów, w sytuacji gdy całkowity zakaz zabudowy terenów rolniczych o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne powoduje, że podstawowy cel przeznaczenia tego terenu jest niemożliwy do zrealizowania, biorąc pod uwagę fakt, że zabudowa jest nierozerwalnie związana z produkcją rolną; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest w szczególności: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z 147 § 1 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez WSA w Krakowie do podniesionego w skardze zarzutu, a którego zbadanie było niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego, tj. zarzutu wyznaczenia pozornej, a nie faktycznej funkcji i zasad zagospodarowania terenów pomimo, iż jest to obligatoryjny wymóg narzucony organowi przez ustawodawcę, jak również poprzez pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności podniesionych w skardze oraz wyciągnięcie błędnych wniosków na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało brak możliwości obrony swoich praw przez skarżącą kasacyjnie i nierozpoznanie sprawy co do istoty; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą oddaleniem skargi, pomimo istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego przez organ planistyczny. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej postanowień: § 26 ust. 2 pkt 1 dla działki nr [...] obr. [...]; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Obydwie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Skarga kasacyjna wniesiona przez A. B. nie jest uzasadniona. Skarżąca 1. zwalcza przyjęte w planie rozstrzygnięcie wykluczające na terenie rolniczym zabudowę. Mianowicie zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 1 planu w zakresie zasad zagospodarowania terenów R.1, R.2, R.3 i R.4 o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne, ustalono zakaz lokalizacji budynków. Tymczasem skarżąca stawia zarzut naruszenia zasad uchwalenia planu, gdyż w jej ocenie na terenach rolnych powinna zostać dopuszczona zabudowa bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 3, 3a, 4, 6 u.o.g.r.i.l. wynika, że poprzez wymieniony w tych przepisach rodzaj zabudowy, nie zmienia się charakter gruntów jako gruntów rolnych. W powiązaniu z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 140 k.c. skarżąca kasacyjnie wywodzi, że wyłączenie prawa zabudowy narusza jej prawa właścicielskie oraz zasadę proporcjonalności, gdyż takie ograniczenie prawa własności jest nazbyt rygorystyczne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarżąca wywodzi, że doszło do istotnego naruszenia zasad uchwalenia planu. Należy podkreślić, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Wymagania dla planu ustala art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których to przepisach ustawodawca zawarł zestawienie obligatoryjnych i fakultatywnych elementów tego aktu. I tak zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Kluczowe wobec powyższego jest to, czy wprowadzony w planie zakaz zabudowy na gruntach rolnych, który w świetle w/w przepisu jest dopuszczalny, nie stanowi nadmiernego ograniczenia prawa własności. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że przeznaczenie rolnicze, wynikające ze studium i rozumienie tego przeznaczenia według w/w dokumentu nie wyklucza, aby w planie tożsame przeznaczenie rolnicze uwzględniało także prawo do zabudowy budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, a także zabudową ogródków działkowych. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że podnoszony w skardze kasacyjnej art. 2 ust. 1 pkt 3a u.o.g.r.i.l. nie obowiązywał jeszcze w dacie uchwalenia planu i choćby z tego względu nie mógł zostać naruszony. Poza wszystkim zdaniem NSA, przyjęty w skardze kasacyjnej tok rozumowania nie jest prawidłowy, gdyż zacytowane rozumienie gruntów rolnych znajduje zastosowanie wyłącznie na potrzeby stosowania u.o.g.r.i.l. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.g.r.i.l. gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są wymienione grunty, w tym te zabudowane określonym ściśle rodzajem zabudowy. Przyjęta zatem definicja gruntów rolnych znajduje zastosowanie w sprawach ochrony gruntów rolnych. Brak natomiast podstaw prawnych, aby te regulacje przenosić na grunt planowania i zagospodarowania przestrzennego w zakresie kompetencji planistycznych gminy. Bowiem to wyłącznie ten organ w ramach władztwa planistycznego ostatecznie decyduje, czy dany teren, w tym przeznaczony pod cele rolnicze, będzie objęty zakazem zabudowy. Jednocześnie na potrzeby rysunku planu załącznik nr 1 do rozporządzenia pod lp. 3 przewiduje trzy rodzaje terenów użytkowanych rolniczo: R – tereny rolnicze, RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich oraz RM - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Organ przyjął przeznaczenie planistyczne R, czyli tereny rolnicze i był uprawniony do wprowadzenia na nim zakazu zabudowy, przeznaczając go pod grunty rolne, czyli wyłącznie pod produkcję rolniczą, bez możliwości ich zabudowy. W planowaniu uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. z kolei wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Ponieważ zakaz zabudowy stanowi jeden z bardziej dotkliwych zakazów dla właściciela nieruchomości, organ wprowadzając tak zasadnicze ograniczenie prawa własności w ramach władztwa planistycznego ma obowiązek wykazania zasadności podjętych rozwiązań planistycznych. Ograniczenia te muszą przy tym pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Zawarte w u.p.z.p. rozwiązania opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Organ ma zatem obowiązek ważyć interes publiczny i prywatny tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, równocześnie jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Niewątpliwie określone obszary gminy mogą być objęte w planie miejscowym zakazem zabudowy, jeśli uzasadniają to ważne racje (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3946/19). Ład przestrzenny i istniejące uwarunkowania są bowiem priorytetem przy ustalaniu przeznaczenia terenu. W planowaniu uwzględnia się bowiem m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni. Działka nr [...] jest położona w wolnej przestrzeni, poza jakąkolwiek zabudową, bez żadnych urządzeń infrastruktury (w tym systemu dróg). W przestrzeni przewidzianej pod uprawy rolne. Tym samym wykluczenie zabudowy na działce skarżącej było uzasadnione w świetle faktycznych uwarunkowań i nie stanowiło przejawu nadużycia władztwa planistycznego. Jednocześnie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki co prawda osią rozważań uczynił kwestie zgodności planu ze studium, bowiem wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że studium przewiduje jedynie terenowe urządzenia sportowe, natomiast innego rodzaju zabudowa nie została w terenie ZR (tereny zieleni nieurządzonej) dopuszczona. Faktem jest, że studium nie zawiera zakazu zabudowy, ale nie oznacza to, że wykładnia kierunków z niego wynikających zezwala na wprowadzenie innej, niż dopuszczona w bardzo wąskim zakresie zabudowa (terenowe urządzenia sportowe). Studium wyraźnie ogranicza funkcje tego terenu do zieleni nieurządzonej, lasów i gruntów rolnych i nie jest to funkcja pozorna lecz rzeczywista, uzasadniona charakterem zagospodarowania w najbliższym otoczeniu. Wokół bowiem występują wyłącznie działki niezabudowane. W konsekwencji zasadnie sąd wojewódzki nie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż prawidłowo nie stwierdził, aby doszło do naruszenia zasad uchwalania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Jako nieusprawiedliwioną należało także ocenić skargę kasacyjną B. G. i J. G. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ustalenia planu w zakresie wprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz osuwiska nr 85597 na działce nr [...], są niezgodne z ustaleniami studium i zostały dokonane bez przeprowadzenia rozpoznania warunków geologicznych, które jest wymagane przez studium. Kluczowy zapis studium brzmi: "Obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku Studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi" - tom II studium, sekcja II. 5.13. (str. 108) pn. Obszary szczególnego zagrożenia. Spór zatem polega na tym, czy zostało przeprowadzone owe wymagane przez studium wyprzedzające rozpoznanie warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. Organ wskazuje jako źródło merytoryczne do przeprowadzenia tego rozpoznania: 1) aktualny Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, 2) "Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie". PIG-PIB – K. S., W. M., W. A., grudzień 2018, 3) "Objaśnienia do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie". PIG-PIB – K. S., W. M., 2018, 4) tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa (marzec 2019), 5) karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych. Konstrukcja kierunków zagospodarowania przyjęta w studium polega na tym, że w przypadku terenów, na których występują osuwiska akt ten odsyła do fachowych opracowań geologicznych. Gmina bowiem na etapie opracowywania studium nie dysponowała konkretnymi i aktualnymi opracowaniami geologicznymi co do dokładnej lokalizacji osuwisk oraz ich charakteru (aktywne, nieaktywne itp.). Wskazane przez Gminę opracowania zostały wykonane w 2018 r. i 2019 r., czyli przed wszczęciem procedury planistycznej. Stąd także może wystąpić nieścisłość między granicami osuwiska wyznaczonymi w studium oraz wyznaczonymi w planie, gdyż dopiero plan opierał się na fachowych opracowaniach przeprowadzonych po uchwaleniu studium. Z tego względu przyjęto, że jeśli okaże się wskutek tych badań, że występują osuwiska stanowiące (mogące stanowić) zagrożenie dla zainwestowania, to przeznaczenie przyjęte w studium (jak w tym wypadku zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) nie jest wiążące dla ustaleń w planie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku działki nr [...], która znajduje się w części w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wedle studium. Niewątpliwie, jeśli osuwiska występują w obszarze planu, to zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obligatoryjnie muszą zostać wskazane, co miało tutaj miejsce, zarówno w tekście planu, jak i na jego rysunku. Rozwinięciem tego przepisu jest norma § 4 pkt 7 rozporządzenia z 2003 r., w której wymaga się, aby w planie zamieścić ustalenia granic oraz sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych, w tym zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, w tym ustalić nakazy, zakazy i dopuszczenia oraz ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Kluczowe jest zatem, czy zostało przeprowadzone owo rozpoznanie warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. WSA w Krakowie prawidłowo przydał dokumentom wskazanym przez Gminę Kraków rangę źródeł merytorycznych owego rozpoznania geologicznego wymaganego przez studium. Jednocześnie należy podkreślić, że dokumenty te nie mogą zastępować organu samorządu w kształtowaniu polityki przestrzennej i w stanowieniu przepisów prawa miejscowego. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne na szczeblu lokalnym jest wyrazem samodzielności planistycznej gminy wywodzonej nie tylko z przepisów u.p.z.p., ale również z norm prawnoustrojowych (wynikających m.in. z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 2, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g.), świadczących o tym, że samodzielność wykonywania zadań publicznych jest jedną z kardynalnych cech samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że dokumenty geologiczne ostatecznie nie decydują o możliwości zabudowy lub jej wykluczeniu, lecz jedynie stanowią źródło wiedzy specjalistycznej przy dokonywaniu przeznaczenia terenu przez organ uchwalający plan. Okoliczność zatem, że objaśnienia do mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi czy karta rejestracyjna osuwiska nie wyklucza zabudowy na jego terenie, nie jest równoznaczne z obowiązkiem dopuszczenia zabudowy na terenie osuwiska. Dane geologiczne stanowią wyłącznie materiał wyjściowy i nie mogą zastępować organu gminy w jego kompetencjach decyzyjnych. Przywołane przez organ opracowania geologiczne opublikowane na stronie internetowej BIP Miasta Krakowa https://www.bip.krakow.pl/?dok_id=107693 - stanowią materiały planistyczne, o których mowa w rozporządzeniu z 2003 r. Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. materiały planistyczne to opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych. Jednocześnie przepisy z zakresu planowania, jak również przepisy odrębne nie wymagają, aby jako materiały planistyczne były przewidziane dokumenty geologiczno-inżynierskie, o których mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 p.g.i.g. Materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu (§ 10 ust. 2 rozporządzenia). I tak uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu pochodzi z 22 maja 2019 r., natomiast mapy, objaśnienia do map oraz tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa pochodzą z 2018 r. oraz 2019 r. Na datę zatem przystąpienia do sporządzenia planu były to aktualne materiały planistyczne, które mogły stanowić podstawę ustaleń planu. Przepisami odrębnymi, o których mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. jest art. 110a ust. 1 p.o.ś oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. z 2007 r. Nr 121 poz. 840). Tego rodzaju zjawiska unormowane są właśnie w p.o.ś., do czego odsyła także legalna definicja tego zjawiska zawarta w art. 3 pkt 32a p.o.ś. Ruchami masowymi ziemi są powstające naturalnie lub na skutek działalności człowieka osuwanie, spełzywanie lub obrywanie powierzchniowych warstw skał, zwietrzeliny i gleby. Cytowane rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. także zostało wydane w oparciu o delegację p.o.ś. Jest to zgodne z kierunkiem wynikającym ze studium, które wymaga wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. Zatem to te przepisy należy uznać za relewantne dla weryfikacji geologicznej w sprawie osuwisk, nie zaś przepisy p.g.i.g. Odnośnie rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. to reguluje ono sposób ustalania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Dalej – określa informacje, jakie powinien zawierać rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Z kolei starosta prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestr zawierający informacje o tych terenach (art. 110a ust. 1 p.o.ś.). Rejestr ten jest prowadzony w formie elektronicznej bazy danych, która powinna zawierać m. in. karty rejestrowe osuwiska zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia (§ 4 rozporządzenia z 2007 r.). Rejestr ten został zamieszczony na stronie internetowej BIP Miasta Krakowa https://www.bip.krakow.pl/?dok_id=107693 i jest ogólnie dostępny. Zatem to ten akt wykonawczy tj. rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. znajduje zastosowanie w przypadku wyznaczania osuwisk czy terenów zagrożonych masowymi ruchami ziemi. Dalej – nie jest wymagane, aby został opracowany odrębny dokument geologiczny w ramach procedury planistycznej. Jakiego rodzaju dokumenty muszą zostać opracowane w trakcie tej procedury wynika zarówno z u.p.z.p., jak i przepisów odrębnych. Choćby obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko i prognozy finansowej (art. 17 pkt 4 i 5 u.p.z.p.) w trakcie prowadzenia procedury planistycznej. Nie wynika natomiast z tych przepisów obowiązek odrębnego przeprowadzenia w trakcie procedury planistycznej owego rozpoznania geologicznego – jako odrębnego dokumentu. W konsekwencji wyprzedzające rozpoznanie geologiczne w rozumieniu zapisów studium zostało prawidłowo przeprowadzone, co czyni niezasadnym zarzuty skargi kasacyjnej postawione w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Nie doszło także do naruszenia art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, a ograniczenie prawa własności miało uzasadnienie właśnie w owym rozpoznaniu geologicznym. Jak wynika z rysunku planu osuwisko nr 85597 znajduje się w granicach działki nr ew. [...]. Działka ta w przeważającej części uzyskała przeznaczenie pod Rzl.8, tj. pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia i zalesienia. Dla tej jednostki ustalono zakaz lokalizacji budynków (§ 28 ust. 2 pkt 1 planu). Jednocześnie poprzez ust. 5 tj. m.in. dla osuwiska 85597 przepis planu odsyła do § 8 ust. 14, czyli także do zakazu budowy nowych obiektów budowlanych. Oznacza to, że zarówno w terenie osuwiska, jak i generalnie w jednostce planistycznej Rzl.8 wykluczono nową zabudowę. Istotą zatem przedmiotowego zarzutu jest to, czy Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, pomimo, że materiały geologiczne expressis verbis nie statuują zakazu zabudowy na terenie osuwiska. Należy ponownie podkreślić, że dokumenty geologiczne i ustalenia z nich wynikające nie mogą zastępować organu samorządu w kształtowaniu polityki przestrzennej i w stanowieniu przepisów prawa miejscowego. Jak wyżej wywiedziono, to ostatecznie Gmina decyduje o przeznaczeniu terenu. Oznacza to, że dokumenty geologiczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, ostatecznie nie decydują o możliwości zabudowy lub jej wykluczeniu, lecz jedynie stanowią źródło wiedzy specjalistycznej, której siłą rzeczy nie posiada rada gminy. Okoliczność zatem, że objaśnienia do mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi czy karta rejestracyjna osuwiska nie wyklucza zabudowy na jego terenie, nie jest równoznaczne z obowiązkiem dopuszczenia zabudowy na terenie osuwiska. Dane geologiczne stanowią wyłącznie materiał wyjściowy i nie mogą zastępować organu gminy w jego kompetencjach decyzyjnych. Prawo własności nie jest prawem absolutnym, może bowiem doznawać ograniczeń, między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji). Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. cyt. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Wykluczenie zabudowy w granicach osuwiska jest podyktowane koniecznością zachowania bezpieczeństwa inwestycyjnego, a podstawą tej oceny była dokumentacja geologiczna powołana przez Gminę. Sąd wojewódzki prawidłowo przeprowadził kontrolę planu w aspekcie uprawnień władczych gminy i zasadnie stwierdził, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Prawo własności zostało ograniczone proporcjonalnie do uwarunkowań geologicznych. Kluczowe było wyważenie aspiracji inwestorskich właścicieli oraz zagrożenia wynikającego z lokalizacji działki nr [...]. Mianowicie z karty osuwiska nr 85597 wynika, że jest ono w części aktywne. Przemieszczenia mogą występować jeszcze przez dłuższy czas, a ich intensywność będzie zależeć od zmiany stosunków wodnych. Istnieje również prawdopodobieństwo propagacji skarpy głównej w górę stoku. Na pozostałym obszarze osuwisko zostało uznane za nieaktywne, lecz nie można wykluczyć wznowienia się ruchów. Przemieszczenia mogą nastąpić na skutek długotrwałych lub intensywnych opadów deszczu, wiosennych roztopów oraz zdarzeń o charakterze katastrofalnym. Stabilizacja całości osuwiska będzie bardzo trudna i kosztowna. Powyższa karta rejestracyjna dowodzi, że osuwisko pozostaje aktywne, a w jego obszarze stale aktualne pozostaje zagrożenie wystąpienia ruchów masowych ziemi oraz w związku z tym wystąpienie znacznych szkód w zakresie mienia, ale przede wszystkim zdrowia, a nawet życia mieszkańców. Opracowanie to wskazuje, że na terenie działki skarżących występują trudne uwarunkowania, które usprawiedliwiały przyjęte ograniczenia inwestycyjne. W konsekwencji zasadnie sąd wojewódzki ocenił, że Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, działała w granicach upoważnienia ustawowego, a organicznie prawa własności uzasadnione było uwarunkowaniami geologicznymi i wykluczeniem zagrożenia dla bezpieczeństwa mienia, zdrowia i życia. Jako bezzasadny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jako niezasadny należało także ocenić zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt I ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Istota tego zarzutu sprowadza się do nierównego potraktowania podmiotów w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej. Mianowicie niektóre nieruchomości położone w obrębie osuwiska nr 85597 nie uzyskały przeznaczenia rolniczego Rzl.8, lecz przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i w tym zakresie skarżący kasacyjnie dopatrują się naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89). W niniejszej sprawie faktem jest, że w granicach osuwiska 85597 wszystkie działki, poza niewielką częścią działki nr [...] i [...] (bez znaczenia dla sprawy) oraz nr [...] (już zabudowana), nr [...] i [...] (już zabudowane jednym budynkiem) oraz częścią działki nr [...], otrzymały w planie przeznaczenie Rzl.8. Wymienione tutaj działki znajdują się w jednostce planistycznej MN.14 i tym samym co do zasady uzyskały przeznaczenie pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (§ 16 ust. 1 planu). Jest to jednak wyłącznie pozorne zróżnicowanie sytuacji planistycznej skarżących kasacyjnie i tych podmiotów, które legitymują się przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN.14). Przede wszystkim działki nr [...] oraz nr [...] i [...] są już zabudowane budynkami, zatem nie znajdują się w tożsamej sytuacji co skarżący kasacyjnie. Problem w istocie dotyczy działki nr [...] (część). Działka nr [...] w granicach osuwiska, pomimo, że uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, została także wyłączona spod nowej zabudowy. Zakaz ten znajduje swe źródło w § 16 ust. 3 i 4 w zw. z § 8 ust. 14 pkt 1 planu. Obowiązuje bowiem ogólny zakaz budowy nowych obiektów ze względu na wyznaczenie na niej osuwiska wpisanego do rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy – przypomnieć trzeba: gruba, ciągła, różowa linia na rysunku planu. W konsekwencji w zakresie możliwości zainwestowania skarżący kasacyjnie i właściciel działki nr [...] znajdują się w tożsamej sytuacji, tj. niemożności realizacji nowej zabudowy. Jako nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd wojewódzki w pierwszej kolejności przeprowadził kontrolę zgodności planu ze studium, a następnie zbadał, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego poprzez wyłączenie nowej zabudowy na terenie osuwiska. Wszystkie kluczowe etapy kontroli sądowej znalazły wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, obydwie skargi kasacyjne jako bezzasadne podlegały oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w normie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.