II OSK 3164/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 466/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 28 marca 2024 r., nr SKO/PP-412/88/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 466/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 28 marca 2024 r., nr SKO/PP-412/88/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Złotoryjskiego z 4 grudnia 2023 r., nr NŚ.6123.7.1.2023 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty Złotoryjskiego z 4 grudnia 2023 r., nr NŚ.6123.7.1.2023 o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy Złotoryja z 20 listopada 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr [...] (część) i [...] (część), obręb [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z: 1. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 7 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82, dalej: "u.o.g.r.l.) przez błędne uznanie, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie miał prawa ocenić, z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, że w przedłożonym kształcie dokument ten prowadzi do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na to, że nie obejmuje on całej działki wyodrębnionej geodezyjnie, a jedynie jej fragment wskazany dowolnie przez wnioskodawcę; 2. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ uzgadniający w zakresie ochrony gruntów rolnych winien objąć analizą teren części działek ewidencyjnych wskazanych przez inwestora we wniosku i w projekcie decyzji z pominięciem gruntów kl. III, a nie całych działek ewidencyjnych; 3. art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. przez niezasadne przyjęcie, że organy uzgadniające naruszyły granice uznania administracyjnego, podczas gdy odmowa uzgodnienia była podyktowana koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 28 marca 2024 r., nr SKO/PP-412/88/2023, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, jednocześnie zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca – P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej SKO w Legnicy, podtrzymując w całości argumentację i twierdzenia podniesione we wniesionej skardze oraz kwestionując zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podniesione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty wymagają odniesienia się do trzech wynikających z nich kwestii, a mianowicie: 1) dopuszczalności objęcia ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej; 2) zakresu weryfikacji stanu faktycznego poddawanego ocenie przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.; 3) stopnia szczegółowości uzasadnienia przyjętego stanowiska przez organ uzgadniający w sprawie w zakresie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zgodnie z którym objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne pod warunkiem, że nie niesie ono za sobą ryzyka naruszenia interesu publicznego, w tym naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 14.06.2022 r., II OSK 1082/21, LEX nr 3398551) oraz nie będzie prowadziło do obejścia prawa (zob. wyrok NSA z 9.03.2023 r., II OSK 2157/21, LEX nr 3565348. Por też inne liczne wyroki, w tym wyroki NSA z: 24.05.2018 r., II OSK 1634/16, LEX nr 2520807; 23.04.2020 r., II OSK 1693/19, LEX nr 3038283; 19.02.2021 r., II OSK 2976/20, LEX nr 3161053; 3.07.2024 r., II OSK 1539/23, LEX nr 3765455; 30.10.2024 r., II OSK 1360/23, ONSAiWSA 2025, nr 3, poz. 41; 29.01.2025 r., II OSK 1221/22, LEX nr 3850373; 5.03.2025 r., II OSK 1449/23, LEX nr 3852473; 12.03.2025 r., II OSK 389/24, LEX nr 3850525 oraz z 7.05.2025 r., II OSK 2454/22, LEX nr 3895237). Należy przy tym zaznaczyć, że potwierdzenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla części działki można też wyprowadzić wprost z uregulowań prawnych, przy uwzględnieniu konsekwencji dodania przez art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) art. 64 b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) i ujętego w nim upoważnienia ustawowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Zarówno w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2024 r. poz. 351), jak i w poprzednim rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2462), przewidziano opcję wskazania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako terenu inwestycji części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. Zgromadzony w aktach sprawy materiał nie daje podstaw do uznania, że ograniczenie terenu realizacji planowanej inwestycji jedynie do części działek ewid. nr [...] i [...], rodzi zagrożenie naruszenia interesu publicznego, w tym naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czy też ma na celu doprowadzenie do obejścia prawa. W szczególności należy zaznaczyć, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej poza granicami gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III nie może być poczytywana za obejście wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, określonego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w okolicznościach, w których organy upoważnione do dokonywania uzgodnień nie wykazały w sposób dostateczny (o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia), że realizacja planowanej inwestycji prowadziłaby do przeznaczenia tychże gruntów na cele nierolnicze, bądź też stwarzałaby realne zagrożenie ich degradacji, czy też dewastacji. Ponadto wypada zgodzić się z Sądem I instancji, podnoszącym że przepisy u.o.g.r.l. mają na celu ochronę gruntów rolnych i leśnych, a nie działek ewidencji, w granicach których mogą znajdować się tereny – grunty zróżnicowane w świetle uregulowań tychże przepisów rodzajowo i jakościowo. Z tych też względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1, ust. 2 u.o.g.r.l. oraz zarzut błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., a więc dotyczący drugiej z wyżej wymienionych kwestii. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. przez niezasadne przyjęcie, że organy uzgadniające naruszyły granice uznania administracyjnego, na tle którego wyłoniła się trzecia z wymienionych wyżej kwestii spornych. Rację ma bowiem Sąd I instancji, twierdząc że powodem odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Starostę było zakwestionowanie wyznaczenia terenu realizacji inwestycji w granicach części działek nr [...] i [...] nieobejmujących terenów, na których znajdują się grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy III, przy równoczesnym braku oceny planowanej zabudowy na terenie wskazanym w projekcie przedstawionej do uzgodnienia decyzji. Również ocena decyzji Kolegium, dokonana w zaskarżonym wyroku w kontekście podnoszonego zarzutu, okazała się trafna, albowiem organ odwoławczy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie przedstawił wystarczającej argumentacji, która przemawiałaby za niedopuszczalnością realizacji inwestycji na terenie oznaczonym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Brak wnikliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i ograniczenie się do stwierdzeń, że teren planowanej inwestycji jest otoczony kompleksem gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej, zaś przedmiotowa inwestycja ma charakter produkcyjny i nie wiąże się z rolniczym wykorzystaniem terenów, jest w tym zakresie niewystarczająca. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, za jakie uznaje się uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., nie może być dowolne, czy też arbitralne. Dlatego też należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym przyczyną naruszenia granic, przyznanego organom administracji obu instancji uznania administracyjnego, w którego warunkach doszło do wydania uchylonych postanowień, było niewykazanie w sposób przekonujący powodów, dla których odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.