II OSK 412/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1563/24 w sprawie ze skargi J. K. na akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 kwietnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora muzeum oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1563/24, po rozpoznaniu skargi J. K. na akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 kwietnia 2024 r., znak: [...], w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora muzeum – uchylił zaskarżony akt. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. Minister, działając na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 87) - dalej: "u.o.p.d.k.", odwołał z dniem 30 kwietnia 2024 r. skarżącego ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] - dalej: "Muzeum". Organ podniósł, że odwołanie jest następstwem niepoinformowania organizatora, tj. Ministra o zamiarze podjęcia, a następnie podjęciu, dodatkowego zatrudnienia polegającego na przyjęciu członkostwa w radzie nadzorczej spółki X Sp. z o.o. - dalej: "Spółka". J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy akt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Ministra o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawach dotyczących odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 6 u.p.d.k., Sąd meriti uznał, że odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury w trybie wyżej wskazanym przez jego organizatora stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego. Nadto sama procedura jego podjęcia pozostaje poza zakresem stosowania art. 1 pkt 1-6 K.p.a., toteż w kontrolowanej sprawie organ nie mógł naruszyć przepisów K.p.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd Wojewódzki wskazał, że jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 23 kwietnia 2023 r. dyrektor Departamentu Dziedzictwa Kulturowego poinformował Ministra, że w związku z poleceniem podjęcia działań zmierzających do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Muzeum, Departament ustalił, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo naruszenia przez niego zapisów § 3 ust. 9 umowy z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Muzeum oraz programu jego działania, przez niepoinformowanie organizatora o podjęciu dodatkowego zatrudnienia polegającego na przyjęciu członkostwa w radzie nadzorczej Spółki. Zdaniem Departamentu niezłożenie tych informacji w Ministerstwie nie pozwoliło organizatorowi na zweryfikowanie faktu, czy dodatkowe zatrudnienie dyrektora stanowiłoby działalność konkurencyjną i kolidowało z obowiązkami dyrektora, w związku z art. 15 ust. 6 pkt 4 u.p.d.k. Jednocześnie wskazano, że skarżący potwierdził wobec organizatora fakt członkostwa w radzie nadzorczej Spółki, (z którego ostatecznie zrezygnował), dopiero po tym jak Ministerstwo wystosowało do niego prośbę o wyjaśnienia w tej sprawie. W aktach sprawy brak jest jednak zarówno dowodu na to, że skarżący zasiadał w radzie nadzorczej spółki ani też, że skarżący potwierdził wobec organizatora fakt członkostwa w radzie nadzorczej tej spółki, ani też dowodu na to, że ostatecznie z niej zrezygnował, tym bardziej dopiero po tym jak Ministerstwo wystosowało do niego prośbę o wyjaśnienia w tej sprawie (tego pisma również w aktach brakuje). W ocenie Sądu pierwszej instancji to, że skarżący dołączył do wniesionej skargi niektóre z tych dokumentów – wyjaśnienia skarżącego z dnia 11 marca 2024 r. do Ministra odnośnie pełnionej funkcji w Spółce a także informacja skarżącego do Ministra z dnia 14 marca 2024 r., w których wskazuje, że nie jest już członkiem Spółki, nie mogą powyższych braków konwalidować, bowiem złożenie skargi do sądu administracyjnego jest czynnością następczą wobec podjęcia aktu odwołania i ma zasadniczo stanowić żądanie podważenia jego legalności. Istotne jest również nie tylko to, że z akt sprawy nie wynika w jakim okresie skarżący zasiadał w radzie nadzorczej spółki (istotne jest to, czy nastąpiło to przed powierzeniem mu funkcji dyrektora, czy też po powierzeniu tej funkcji), ale również istnieją wątpliwości, czy faktycznie dyrektor nie uzyskał na to zgody organizatora. Skarżący bowiem w złożonej skardze wskazuje, iż taką zgodę uzyskał ustnie od ówczesnego sekretarza stanu w Ministerstwie, podczas spotkania dyrektorów państwowych muzeów. Inną natomiast kwestią jest to, czy skarżący posiada na to dowód, niemniej jednak nie można wykluczyć, że ze spotkania tego została sporządzona np. notatka służbowa, o czym skarżący może nie posiadać informacji. Ciężar wykazania uzyskania zgody od organizatora, albo uzyskania potwierdzenia organizatora, że wykonywanie funkcji członka zarządu Spółki nie wymaga takiej zgody, gdyż nie koliduje to z obowiązkami dyrektora lub nie nosi znamiona działalności konkurencyjnej, zdaniem Sądu meriti, obciążać będzie jednak skarżącego, gdyż to on z tego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Nadto z postanowień § 3 ust. 9 umowy nie wynika aby zgoda taka musiała zostać wyrażona pisemnie – niedochowanie jednak takiej formy rodzić będzie trudności dowodowe po stronie skarżącego, który musi wykazać przed organem, iż taką zgodę uzyskał. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wprawdzie na podstawie postanowień § 3 ust. 9 umowy skarżący powinien powiadomić organizatora o zamiarze podjęcia dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia aby ten mógł ocenić czy nie koliduje to z obowiązkami dyrektora lub nie nosi znamiona działalności konkurencyjnej, a niewykonanie tego obowiązku ze strony skarżącego może stanowić podstawę do jego odwołania ze stanowiska dyrektora na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 4 u.p.d.k., to jednak w akcie z dnia 30 kwietnia 2024 r., będącym przedmiotem skargi, Minister nie przedstawił wyczerpującego uzasadnienia potwierdzającego konieczność odwołania dyrektora przed upływem kadencji ze względu na odstąpienie od realizacji umowy z dnia 22 grudnia 2021 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie niniejszej nie został spełniony, wbrew twierdzeniom Ministra, wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej co wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji RP) oraz z zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP). Ocena, jaką wyraża organizator stosując art. 15 ust. 6 u.p.d.k. nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu samego aktu odwołania muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora Muzeum nie zostało umotywowane w sposób szczegółowy i przekonywujący i stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia tego aktu. Dokonując natomiast oceny legalności odwołania pod względem dochowania jego formalnych reguł Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się opinia [...] Towarzystwa Naukowego im. [...], X, a także Stowarzyszenia [...] odnośnie odwołania skarżącego. W aktach sprawy brak jest jednak pism, którymi Minister zwrócił się o wydanie opinii do tych stowarzyszeń (zostały załączone dopiero do odpowiedzi na skargę), jednak z akt sprawy nie wynika jaki rodzaj działalności podejmują te stowarzyszenia – tj. czy są to stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, a jeśli tak – to dlaczego organizator zwrócił się jedynie do tych stowarzyszeń a pominął inne. Ma to o tyle znaczenie, że skarżący wskazuje, iż Minister nie podjął żadnej próby ustalenia katalogu stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które powinny zostać włączone w proces opiniodawczy. Skarżący podniósł, że z wieloma organizacjami, które powinny zostać uwzględnione w procesie opiniodawczym Muzeum i skarżący jako dyrektor tej instytucji prowadzili stałą, trwałą i skuteczną współpracę, także w sposób sformalizowany, na podstawie zawartych umów. Jednocześnie skarżący przykładowo wskazał na Stowarzyszenie [...], Fundację [...], Wspólnotę [...] czy Towarzystwo [...]. W ocenie skarżącego wszystkie te stowarzyszenia inspirują działalność twórczą poprzez wydawanie publikacji powiązanych z najnowszą historią Polski i działalnością niepodległościowego podziemia antykomunistycznego, co stanowi główny przedmiot działalności Muzeum. Zarzut ten Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny, z tym jednak zastrzeżeniem, iż to organizator dokonuje wyboru do którego ze stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję zwróci się o opinię, jednak wybór taki nie może być dowolny i powinien zostać udokumentowany w aktach sprawy. Jak wyjaśnił NSA w swoim orzecznictwie, które Sąd Wojewódzki podzielił, tylko całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie NSA wskazuje, że obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2020 r. II OSK 1535/20). Skierowanie wniosku do wytypowanych stowarzyszeń twórczych oraz związku zawodowego, może zostać uznane za wypełnienie normy art. 15 ust. 1 u.p.d.k. w zakresie obowiązku konsultacyjnego, jednakże tylko wtedy, gdy następuje to ze względu na ich reprezentatywność w stosunku do wszystkich dziedzin i mediów sztuki współczesnej oraz reprezentacji kuratorów i pracowników obszaru kultury. Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżony akt w okolicznościach sprawy narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "P.p.s.a." orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: 1) art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej nad aktem odwołania dyrektora instytucji kultury, a w konsekwencji uchylenie tego aktu podczas gdy akt ten nie był aktem z zakresu administracji publicznej, a więc nie był aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stanowiąc akt (oświadczenie woli) z zakresu prawa pracy; 2) art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 i 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie skutkiem czego WSA w Warszawie nie odrzucił skargi w sprawie, która nie należy do kognicji sądów administracyjnych, a jest sprawą cywilną - sprawą z zakresu prawa pracy, do rozpatrzenia której właściwym był sąd powszechny (sąd pracy), który nie odrzucając pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej uznał się właściwym do jej rozpoznania; 3) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o przyjęty przez Sąd jako ustalony stan faktyczny, nieoparty aktach sprawy, a to przyjęciu, że istnieją wątpliwości: "czy faktycznie dyrektor nie uzyskał zgody organizatora" podczas gdy brak jest przesłanek do powzięcia takich wątpliwości w sytuacji gdy akta sprawy na taki stan rzeczy nie wskazują co prowadzi również do wniosku, że sąd na zasadzie przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, ocenił odwody w sposób dowolny kreując stan faktyczny a nie orzekając na postawie akt sprawy; 4) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu w zakresie ustalenia, czy skarżący J. K. prowadził działalność konkurencyjną w stosunku do Muzeum [...] z siedzibą w O., a szczególności zasiadał w radzie nadzorczej spółki oraz w jakim okresie, co ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy w świetle twierdzeń samego skarżącego jak i Organu o tym, iż skarżący takie czynności wykonywał oraz nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, że okoliczność ta nie została udowodniona z uwagi na brak dowodów w tym zakresie w aktach sprawy. II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dla spełniania przesłanek do odwołania J. K. z funkcji dyrektora Muzeum [...] z siedzibą w O. niezbędne było uzasadnienie w treści aktu odwołania, w sytuacji gdy powołany art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ani też właściwe przepisy kodeksu pracy takiego obowiązku nie przewidują, co skutkowało bezpodstawnym uwzględnieniem skargi J. K. i wydaniem wyroku uchylającego zaskarżony akt odwołania. 2) art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd obowiązku uzasadnienia przez organizatora: "czy są to stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, a jeśli tak - to dlaczego organizator zwrócił się jedynie do tych stowarzyszeń a pominął inne." w sytuacji, gdy powołany przepis prawa, takiego uzasadnienia od organizatora nie wymaga, a wskazuje jedynie na obowiązek zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, co nie jest jednoznaczne obowiązkiem uzasadnienia, jak widzi to Sąd orzekający w sprawie. 3) art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające wydaniu wyroku w istniejącej treści pomimo stanowiącej podstawę odwołania z funkcji dyrektora Muzeum istotnej okoliczności polegającej na podjęciu przez J. K. dodatkowego zatrudnienia, (wykonywania funkcji członka zarządu Spółki) w okresie pełnienia funkcji dyrektora Muzeum, a tym samym istnienia znamion działalności konkurencyjnej, co miało wpływ na treść orzeczenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania, ewentualnie gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu w przedmiocie niedopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na akt odwołania, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. Pismem z dnia 18 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie podkreślić należy, że rozstrzygnięcie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu administracji publicznej rozstrzygającym o indywidualnych prawach i obowiązkach osoby odwoływanej i z tej przyczyny podlega kontroli sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, LEX nr 1113792). Warto zauważyć, że kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów instytucji kultury była zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego, sporna. Należy podzielić stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, w którym NSA jednoznacznie wskazał, że: "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). W obecnym brzmieniu (tj. od 1 stycznia 2012 r.) ust. 7 art. 15 stanowi, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W innych zatem, uregulowanych ustawą, sprawach trybu i powoływania dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy. Należy zauważyć ponadto, iż na podwójny charakter aktów odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury i objęciu ich z jednej strony kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy), Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę również w postanowieniu z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15, czy też w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16". Akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora wiąże się z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, to jest zadań będących zadaniami publicznymi, należącymi do zakresu działania administracji publicznej. Zatem niezależnie od tego, że akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ten akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy. Akt podjęty na podstawie art. 15 ust. 6 u.p.o.d.k. jest zatem odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania organu administracji publicznej, której nie można odmówić charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu (zob. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/18, LEX nr 2690003; z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2492/21, LEX nr 35459372). Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska i argumentacji zawartej w postanowieniu NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 2547/24 (ONSAiWSA 2025, nr 6, poz. 83). Należy przy tym też zaznaczyć, że Muzeum jest państwową instytucją kultury, która w myśl art. 8 u.o.p.d.k., jest instytucją tworzoną przez naczelny organ administracji rządowej, której podstawowym statutowym celem jest prowadzenie działalności kulturalnej, polegającej, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.p.d.k., na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Powierzenie Państwu oraz jednostkom samorządu terytorialnemu, działającym przy pomocy organów administracji publicznej, sprawowania mecenatu nad działalnością kulturalną, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.o.p.d.k., plasuje tę działalność w sferze zadań publicznych. Zatem podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że sąd powszechny (w tym przypadku sąd pracy), nie odrzucając pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, uznał się właściwym do jej rozpoznania, nie pozbawia sądu administracyjnego uprawnienia do kontroli legalności tego aktu. W postępowaniu przed sądem pracy badana jest bowiem głównie zgodność z prawem oświadczenia woli zawartego w akcie, którego adresatem jest odwołany dyrektor oraz czy i jakie skutki wywołał on w sferze stosunku zatrudnienia towarzyszącego aktowi powołania dyrektora oraz jakie posiada on ewentualne roszczenia o charakterze pracowniczym. W postępowaniu przed sądem administracyjnym badana jest natomiast wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to, jakie skutki - w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora - akt ten wywołał. To, że w pewnym zakresie te same wady prawne aktu odwołania mogą stanowić podstawę uwzględnienia powództwa przed sądem pracy oraz przed sądem administracyjnym, nie oznacza, że są to postępowania konkurencyjne oraz że wniesienie powództwa do sądu pracy wyklucza możliwość oceny legalności aktu przez sąd administracyjny. Przechodząc do kolejnych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zaskarżonym w niniejszym postępowaniu pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. odwołał z dniem 30 kwietnia 2024 r. skarżącego ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...]. Organ podniósł, że odwołanie jest następstwem niepoinformowania organizatora, tj. Ministra o zamiarze podjęcia, a następnie podjęciu dodatkowego zatrudnienia polegającego na przyjęciu członkostwa w radzie nadzorczej spółki X Sp. z o.o. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, odwołanie może nastąpić: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6. Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Wydanie aktu odwołania dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, z którego wynikałoby, na jakiej podstawie dokonano odwołania i jakie okoliczności legły u jego podstaw, w szczególności czy są prawdziwe, rzeczywiste i zgodne z prawem (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 65/97, OSNAPiUS z 1998 r. Nr 1, poz. 6). Okoliczności po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7. Patrząc przez ten pryzmat na spełnienie wymogów należytego uzasadnienia podstaw wydania kontrolowanego aktu stwierdzić należy, że istotnie jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, Minister Kultury nie uczynił zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z § 3 ust. 9 umowy z dnia 22 października 2021 r. zawartej pomiędzy ówczesnym Ministrem Kultury a J. K. wynika, że: "Podjęcie przez Dyrektora dodatkowego zatrudnienia lub zajęć na rzecz innego podmiotu wymaga uzyskania zgody Organizatora, o ile dodatkowe zatrudnienie lub zajęcie mogłoby kolidować z wykonywaniem obowiązków Dyrektora lub nosić znamiona działalności konkurencyjnej". Z postanowień tej umowy wynika więc, że dyrektor może podjąć dodatkowe zatrudnienie lub zajęcie na rzecz innego podmiotu za zgodą organizatora, jednak wyrażenie zgody jest obligatoryjne jedynie w sytuacji, gdy wykonywanie tych obowiązków mogłoby kolidować z wykonywaniem obowiązków dyrektora lub nosić znamiona działalności konkurencyjnej. Oznacza to, że w innych przypadkach taka zgoda nie jest wymagana. Wprawdzie z przytoczonego postanowienia umowy nie wynika kto i kiedy oceniać ma to, czy dodatkowe zatrudnienie lub zajęcie może kolidować z wykonywaniem obowiązków dyrektora lub nosić znamiona działalności konkurencyjnej, jednak, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, postanowienie zawarte w § 3 ust. 9 umowy należy wykładać w ten sposób, że takiej oceny dokonać powinien organizator, a nie dyrektor. Dlatego też wiedzę o dodatkowym zatrudnieniu lub zajęciu organizator musi posiadać przed jego podjęciem przez dyrektora. Natomiast jak wynika z aktu odwołującego skarżącego z funkcji dyrektora muzeum, Minister Kultury sam przyznaje, że nie posiadał informacji pozwalających mu na zweryfikowanie faktu, czy dodatkowe zatrudnienie skarżącego na stanowisku członka rady nadzorczej spółki X, stanowiło działalność konkurencyjną i kolidowało z obowiązkami dyrektora, w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. W aktach sprawy brak jest bowiem zarówno dowodu na to, że skarżący zasiadał w radzie nadzorczej spółki, jak też tego, że skarżący potwierdził wobec organizatora fakt członkostwa w radzie nadzorczej tej spółki, ani też dowodu na to, że ostatecznie z niej zrezygnował, tym bardziej dopiero po tym jak Ministerstwo wystosowało do niego prośbę o wyjaśnienia w tej sprawie (tego pisma również w aktach brakuje). Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, to że skarżący dołączył do wniesionej skargi niektóre z tych dokumentów – wyjaśnienia z dnia 11 marca 2024 r. do Ministra odnośnie pełnionej funkcji w Spółce, a także informację do Ministra z dnia 14 marca 2024 r., w której wskazuje, że nie jest już członkiem Spółki, to nie może to powyższych braków konwalidować, bowiem złożenie skargi do sądu administracyjnego jest czynnością następczą wobec podjęcia aktu odwołania i ma zasadniczo stanowić żądanie podważenia jego legalności. Z akt sprawy nie wynika również, w jakim okresie skarżący zasiadał w radzie nadzorczej spółki (istotne jest to, czy nastąpiło to przed powierzeniem mu funkcji dyrektora, czy tez po powierzeniu tej funkcji), ale również istnieją wątpliwości, czy faktycznie dyrektor nie uzyskał na to zgody organizatora. Skarżący bowiem w złożonej skardze wskazuje, iż taką zgodę uzyskał ustnie od ówczesnego sekretarza stanu w Ministerstwie podczas spotkania dyrektorów państwowych muzeów. Raz jeszcze należy podkreślić, że ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Okoliczności po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. A zatem można tutaj przyjąć pewną ogólną konkluzję, że prawne znaczenie uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia w omawianej sprawie wynika stąd, że - wedle wykładni systemowej cytowanej ustawy - odwołanie dyrektora z funkcji kierowniczej przed upływem okresu powołania nie jest poddane swobodnemu uznaniu organu. Przeciwnie, jest to sytuacja "nadzwyczajna", której przyczyny podlegają zawężającej i restryktywnej wykładni. Tym samym, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w akcie z dnia 30 kwietnia 2024 r., Minister nie przedstawił wyczerpującego uzasadnienia potwierdzającego konieczność odwołania dyrektora przed upływem kadencji ze względu na odstąpienie od realizacji umowy z dnia 22 grudnia 2021 r. Właściwe uzasadnienie zarządzenia ma bowiem znaczenie na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, jego funkcja ma związek z sytuacją kierownika instytucji kultury, który ma prawo do poznania szczegółowej argumentacji organu odnośnie do powodów jego odwołania (w aspekcie skonkretyzowanej podstawy z art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.). To z kolei umożliwi mu właściwą obronę interesu prawnego zarówno przed sądem administracyjnym jak i przed sądem powszechnym. Po drugie, prawidłowe uzasadnienie zarządzenia jest niezbędne z pozycji kompetencji sądu administracyjnego, który - generalnie - dokonuje kontroli formalnej a nie merytorycznej. Kontrola sądu administracyjnego musi umożliwić zbadanie przesłanek, leżących u podstaw wydania omawianej czynności, rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy jego braku lub wysokim stopniu lakoniczności, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, niemożliwe lub co najmniej wysoce utrudnione jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym, zgodności z prawem tego aktu odwołania. Odnośnie zaś kwestii uzyskania opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Wprawdzie opinie stowarzyszeń twórczych nie wiążą organu przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu dyrektora instytucji kultury (taka jest istota opinii), ale nie oznacza to, że proces konsultacji można bagatelizować. Proces opiniowania odwołania jest obligatoryjny; zapytania o opinie powinny być skierowane do stowarzyszeń powiązanych z tą instytucją kultury przez rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, przynajmniej tych, które z nią współpracowały. Nie mogą to być stowarzyszenia wybrane zupełnie przypadkowo, czy też losowo, bez jednoczesnego wskazania kryteriów ich wyboru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowanym na tle art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. ugruntował się pogląd, że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni ww. przepisu poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (por. wyroki NSA z dnia: 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12, LEX nr 1251786, 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10, LEX nr 597716). Podkreśla się również, że obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Zatem przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w instytucji oraz generalnie wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Przy czym podkreślić należy, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze", należy rozumieć szeroko, jako obejmujące swoim zakresem wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, zrzeszające twórców i inspirujące działalność twórczą. Co prawda w aktach sprawy znajdują się opinie trzech stowarzyszeń, jednak jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, z żadnych dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika jaki rodzaj działalności podejmują te stowarzyszenia – tj. czy są to stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, a jeśli tak – to dlaczego organizator zwrócił się jedynie do tych stowarzyszeń a pominął inne. Ma to o tyle znaczenie, że skarżący wskazywał, iż Minister nie podjął żadnej próby ustalenia katalogu stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które powinny zostać włączone w proces opiniodawczy. Należy zatem uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skierowanie wniosku do wytypowanych stowarzyszeń twórczych, może zostać uznane za wypełnienie normy art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. w zakresie obowiązku konsultacyjnego, jednakże tylko wtedy gdy ze następuje to względu na ich reprezentatywność w stosunku do wszystkich dziedzin i mediów sztuki współczesnej oraz reprezentacji kuratorów i pracowników obszaru kultury. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy organ całkowicie pominął wyjaśnienia, dlaczego i według jakiego kryterium zwrócił się o opinię tylko i wyłącznie do tych trzech wskazanych stowarzyszeń, pomijając inne. Nadto w aktach sprawy brak jest również jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, czy organizator zwrócił się do związków zawodowych o wydanie stosownej opinii i czy takie związki w ogóle w organie działają, czy też nie. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy - art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście skarżący, zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego.