II OSK 43/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 875/16 o odrzuceniu skargi M. G. na czynność materialno – techniczną Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zdeponowania broni w depozycie broni palnej wraz z amunicją i pozwoleniem na broń postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 875/16, odrzucił skargę M. G. na czynność materialno – techniczną Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zdeponowania broni w depozycie broni palnej wraz z amunicją i pozwoleniem na broń. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżoną czynnością nazwaną przez organ "postanowieniem", Komendant dokonał przejęcia do czasowego depozytu posiadanej przez skarżącego broni myśliwskiej wraz z amunicją i pozwoleniem na broń. Postanowienie to skarżący otrzymał 2 września 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ponieważ skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a., tj. nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu zaskarżona czynność, co nie było w sprawie kwestionowane, jest czynnością materialno – techniczną z zakresu administracji publicznej o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tak więc przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to na mocy art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd po wniesieniu skargi może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie warunkiem wniesienia skargi na zaskarżony akt z [...] sierpnia 2016 r. było więc wcześniejsze, a więc przed wniesieniem skargi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wzywał organu do usunięcia naruszenia. Uczynił to dopiero 17 października 2016 r. i miało to miejsce już po wezwaniu go przez Sąd do złożenia dowodu, że wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ skarżący przed wniesieniem skargi do sądu nie dopełnił wymaganej czynności i nie wyczerpał przysługującego mu w postępowaniu administracyjnym środka zaskarżenia, to skargę Sąd jako niedopuszczalną odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a. Zdanie ostatnie powołanego wyżej art. 52 § 3 p.p.s.a. w ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania nie ma zastosowanie. Na podstawie tego przepisu Sąd tylko wówczas mógłby uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, gdyby spóźnione, to jest złożone z uchybieniem 14 – dniowego terminu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzedziło wniesienie skargi. Tymczasem jak już wyżej wskazano, M. G. najpierw wniósł skargę (26 września 2016 r.), a dopiero potem wezwał organ do usunięcia naruszenia. W takiej zaś sytuacji skargę należało uznać za niedopuszczalną. M. G. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia, zarzucając błędną wykładnię art. 52 § 3 p.p.s.a., podniósł, że zaskarżony akt nie zawierał prawidłowego pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych, w tym o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu Komendanta do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący po wezwaniu go przez Sąd uzupełnił brak formalny skargi i wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone po terminie wynikającym z art. 52 § 3 p.p.s.a. bez winy skarżącego, ponieważ nie został on odpowiednio pouczony przez organ o przysługujących mu środkach zaskarżenia. Błędne było uznanie Sądu, że na podstawie wymienionego przepisu można było uznać, że uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego, gdyby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło przed wniesieniem skargi do Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Istota problemu prawnego, jaki wystąpił w sprawie, ma związek z rozstrzygnięciem, czy wnosząc skargę na czynność materialno – techniczną Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zdeponowania broni w depozycie broni palnej wraz z amunicją i pozwoleniem na broń, skarżący wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 3 p.p.s.a., tj. przed wniesieniem skargi wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach do usunięcia naruszenia prawa. Na wstępie zauważyć należy, że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie dnia 15 sierpnia 2015 r., (dalej "ustawa zmieniająca") dokonano m.in. zmiany treści art. 52 § 3 p.p.s.a. któremu dodano zdanie drugie i nadano następujące brzmienie: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę". Wprowadzono zatem konstrukcję umożliwiającą rozpoznanie przez sąd skargi pomimo uchybienia terminu do wezwania organu administracyjnego do usunięcia naruszenia prawa (zdanie drugie art. 52 § 3 p.p.s.a.). Rozwiązanie to pozwala sądowi uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Dzięki temu ustawodawca ułatwił skarżącemu dostęp do sądu, pozostawiając go jednak pod kontrolą sądową. Nowa konstrukcja jest odpowiedzią prawodawcy na liczne wątpliwości, które wiązały się z wzywaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt I FPS 5/10 (ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 50) wskazał co prawda, że odmawianie przywrócenia terminu do wniesienia wezwania na piśmie właściwego organu o usunięcia naruszenia prawa naruszałoby zasady konstytucyjne - na czele z wynikającą z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. zasadą równości wobec prawa, jednak pogląd ten był wynikiem prokonstytucyjnej wykładni p.p.s.a. dokonanej przez skład orzekający, a nie brzmienia przepisów ustawy. Oczywiście nowa regulacja nie wyłącza dotychczasowej możliwości przywrócenia terminu na wniosek skarżącego na podstawie przepisów art. 86 i 87 p.p.s.a Z akt sprawy wynika, że skarga została złożona w dniu 26 września 2016 r. W wykonaniu zarządzenia z dnia 7 października 2016 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez złożenie dowodu, że wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (art.52 § 3 p.p.s.a.). W odpowiedzi skarżący przesłał pismo z dnia 17 października 2016 r. kierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo z dnia 17 października 2016 r. nie mogło zostać potraktowane przez Sąd jako skuteczne uzupełnienie braku formalnego skargi. Wezwanie do usunięcie naruszenia prawa powinno bowiem nastąpić - w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. - po dokonaniu czynności, której dotyczy, a przed wniesieniem skargi do Sądu. W świetle ww. przepisu obowiązkiem skarżącego było poprzedzenie wniesienia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji należało uznać, że skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego przepisem art. 52 § 1 p.p.s.a., co czyni skargę niedopuszczalną. Przyjęcie, że skuteczne jest skierowanie do organu wezwania o usunięcie naruszenia prawa dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego – podważałoby zasadę, że sprawa administracyjna zasadniczo podlega dwukrotnemu rozstrzyganiu w trybie instancyjnym lub ponownemu rozpoznaniu przez ten sam organ. Skierowanie środka zaskarżenia do organu lub wezwania o usunięcie naruszenia prawa ma stworzyć możliwość zakończenia sprawy w postępowaniu administracyjnym bez konieczności wszczynania postępowania przed sądem administracyjnym. Inicjowanie postępowania sądowego jest bowiem celowe wówczas, gdy wyczerpane zostaną przez stronę środki prawne, które przysługują jej w postępowaniu przed organami administracji. Trafnie zatem ocenił Sąd Wojewódzki, że treść zdania drugiego art. 53 § 2 p.p.s.a. daje sądowi administracyjnemu możliwość uznania, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznania skargi, gdy spóźnione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzedziło wniesienie skargi. Jeżeli zatem skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa po dokonaniu przez organ w dniu [...] sierpnia 2016 r. czynności i przed wniesieniem skargi, to Sąd Wojewódzki zasadnie odrzucił skargę, jako niedopuszczalną - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.