II OSK 434/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), sędzia del. NSA Teresa Kobylecka, , Protokolant : starszy asystent sędziego Paweł Konicki, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 465/12 w sprawie ze skargi Z. P. i I. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 465/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P. i I. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Dokumentem Powiatowego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] kwietnia 1946 r. potwierdzono, że J. P. otrzymał nadział ziemi - gospodarstwo rolne o pow. [...] ha położone we wsi D. w gminie O. w województwie [...]. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1948 r. Wojewódzka Komisja Ziemska w W. uchyliła J.P. nadział gospodarstwa o pow. [...] ha. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że : " J. P. oddał swoje własne gospodarstwo na Skarb Państwa w powiecie T., jednakże okazało się, że zostało ono przydzielone ob. Ł., który jest zięciem brata J. P. – J.P. Wobec tego zdaniem organu nadział gospodarstwa dla J. P. we wsi D. należy zakwestionować, gdyż brak jest podstawy przejęcia jego gospodarstwa w powiecie T., a poza tym pozostało ono w rodzinie." Orzeczeniem z dnia [...] marca 1950 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 1948 r., podając, że J. P. jest właścicielem [...] gospodarstwa. Jego przejęcie na Skarb Państwa jest nieważne, gdyż odbyło się bez zgody lub upoważnienia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Pismem z dnia 17 września 1990 r. J. P. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o zwrot gospodarstwa w D. lub zwrot przynajmniej części gruntów, które zostały całkowicie spłacone. Decyzją z dnia [...] marca 1992 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1950 r. oraz orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w W. z dnia [...] grudnia 1948 r. o uchyleniu nadziału gospodarstwa. Wyrokiem z dnia 17 listopada 1992 r., sygn. akt II SA 557/92 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję z dnia [...] marca 1992 r. z uwagi na nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1950 r. oraz orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] grudnia 1948 r. Z.. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że z akt sprawy wynika, iż J. P. w 1946 r., tj. w czasie nadania mu gospodarstwa o pow. [...] ha położonego w miejscowości D. był już właścicielem gospodarstwa o pow. [...] ha, położonego we wsi D. w województwie [...]. Gospodarstwo to nabył w 1929 r. jako darowiznę od rodziców sporządzoną w formie aktu notarialnego, który zaginął podczas wojny, jednak powyższe informacje znajdują potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy protokole z dnia 9 grudnia 1974 r. spisanym do Aktu Własności Ziemi z dnia [...] grudnia 1974 r. wydanym w stosunku do gospodarstwa położonego w D.. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że J. P. nie był bezrolnym uprawnionym do nabycia gruntów na podstawie art. 1 ust. 2 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepisy dekretu zakładały bowiem tworzenie nowych gospodarstw wyłącznie dla osób nieposiadających gruntów rolnych oraz dla dzierżawców, czyli posiadaczy zależnych. J. P. nie był również uprawniony do nadania mu gruntu rolnego (na podstawie art. 1 ust. 2 lit. a dekretu) w celu upełnorolnienia posiadanego już przez niego gospodarstwa. Gospodarstwo znajdujące się na terenie wsi D. położone było bowiem w znacznej odległości od gospodarstwa w D., co nie pozwalało na uznanie ich za zorganizowaną całość. Ponadto powierzchnia gospodarstwa nadanego była zbyt duża, aby uznać, że nadanie mogło służyć powiększeniu gospodarstwa położonego w D.. Według Ministra nie znajduje potwierdzenia w aktach przedmiotowej sprawy okoliczność, że J. P. przekazał swoje gospodarstwo o pow. [...] ha, położone w miejscowości D. na Skarb Państwa. Brak jest dokumentów potwierdzających, że gospodarstwo o pow. [...] ha przeszło na rzecz Skarbu Państwa. Potwierdzeniem posiadania przez J. P., a nie Skarb Państwa gospodarstwa położonego w D. jest także Akt Własności Ziemi wydany na tę nieruchomość J. i Z.P. dnia [...] grudnia 1974 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. P., podnosząc, że - wbrew stanowisku organu – J. P. w dniu nadania mu gospodarstwa w D. nie był właścicielem gospodarstwa w D., stąd uchylenie tego nadania było bezprawne. Jeszcze przed nadaniem J. P. gospodarstwa w D. właścicielem gospodarstwa w D. został bezrolny mąż bratanicy skarżącej – B. Ł.. W latach 1948-1950 brak było dowodów, że toczy się postępowanie o uchylenie nadania B. Ł. gospodarstwa w D.. Z kolei z faktu wydania w 1974 r. aktu własności ziemi gospodarstwa rolnego w D. na rzecz J. P. nie wynika, aby był on jego właścicielem w latach 1948-1950, ponieważ w myśl ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r. nabycie własności uzależnione było od posiadania nieruchomości w dniu wejścia w życie tej ustawy. Zdaniem skarżącej J. P. odzyskał własność gospodarstwa w D. już po uchyleniu nadania gospodarstwa w D.. Skarżąca podniosła również, że informacje z 1993 r. o stanie prawnym gruntów wchodzących w skład gospodarstwa w D. świadczą o trwałym ich rozdysponowaniu na rzecz innych podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność skargi, stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie można uznać w rozpoznawanej sprawie, aby organ naczelny w sposób należyty zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego oceny, której wyrazem byłoby uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organ administracji nie ustalił bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że J. P. w 1946 r., tj. w czasie nadania mu gospodarstwa o pow. [...] ha położonego w miejscowości D. był właścicielem gospodarstwa o pow. [...] ha, położonego we wsi D.. Sąd stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia 9 grudnia 1974 r., na który powołuje się organ, nie wynika jednoznacznie, że J. P. w 1946 r., tj. w czasie nadania mu gospodarstwa o pow. [...] ha położonego w miejscowości D. był już właścicielem gospodarstwa o pow. [...] ha, położonego we wsi D.. W protokole tym znajduje się jedynie wzmianka, że aktem notarialnym z 1929 r. dokonana została darowizna od rodziców, w "samodzielne użytkowanie". Wobec braku innych dowodów, na podstawie powyższego protokołu nie można jednoznacznie stwierdzić, że J. P. w czasie nadania mu gospodarstwa o w miejscowości D. był już właścicielem innego gospodarstwa. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie w niniejszym postępowaniu. Sąd podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w tym również postępowanie nieważnościowe musi dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. W szczególności musi ustalić i uzasadnić prawidłowo swoje stanowisko. W sprawie niniejszej organ naczelny takich ustaleń nie poczynił. Wobec powyższego, Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaskarżając wyrok w całości, organ podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił się od dokładnego zgromadzenia, zbadania i wyczerpującej oceny materiału dowodowego; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz.13, ze zm.) polegającą na uznaniu, że zgodnie z tym przepisem tylko właściciele gospodarstw rolnych nie mogli być objęci reformą rolną. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących. W ocenie Ministra dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 1 ust. 2 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej polegająca na przyjęciu stanowiska, że zgodnie z tym przepisem tylko właściciele gospodarstw rolnych nie mogli być objęci reformą rolną jest błędna. Powyższy przepis nie przewidywał objęcia reformą rolną również posiadaczy samoistnych, gdyż z jego treści jednoznacznie wynika, iż uprawnionymi do nadania byli drobni dzierżawcy, czyli tylko posiadacze zależni. Jeżeli zatem nawet przyjąć, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. przyjęto pogląd zbyt daleko idący o tym, że J. P. był właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w D., a okoliczności takiej nie można w sposób niebudzący wątpliwości udowodnić, to z całą pewnością był on posiadaczem samoistnym tego gospodarstwa. Fakt ten wynika m.in. z protokołu z dnia 9 grudnia 1974 r. sporządzonego dla celów uwłaszczeniowych, w którym to protokole mowa jest, że aktem notarialnym z 1929 r. dokonana została na jego rzecz darowizna przedmiotowego gospodarstwa "w samodzielne użytkowanie". Ostatecznie właśnie z powodu braku dokumentu stanowiącego tytuł własności J.P. otrzymał akt własności ziemi jako posiadacz samoistny gospodarstwa położonego w D. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa procesowego Minister podniósł, że w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ zwrócił uwagę, że przedmiotem oceny są orzeczenia wydane ponad 60 lat temu, dlatego też do obecnych czasów nie zachowały się wszystkie dokumenty z tych lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poddając w wątpliwość dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia, nie wskazał dlaczego tych ustaleń nie uznał za udowodnione i jakim innym dokumentom dał wiarę. Uznając gołosłownie, że nie zgromadzono w sposób należyty materiału dowodowego, Sąd nie wskazał braków, które winny być uzupełnione przez organ rozstrzygający. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Z. P., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumentację zawartą w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, gdyż doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego – art.1 ust.2 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. t.j. 1945, Nr 3, poz. 13 ze zm.). Wymaga przypomnienia, że dekret ten przewidywał zasady parcelacji nieruchomości ziemskich, a także określał cele przeprowadzenia reformy rolnej. Natomiast wydane na podstawie art. 8 i art. 20 dekretu rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) określiło zasady i kategorie osób uprawnionych do korzystania z reformy rolnej. W świetle wskazanych uregulowań prawnych ( art.2 pkt 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej) przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało: a) upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, b) tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, c) tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, d) zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, e) zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji . Zatem dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał możliwość skorzystania z przydziału ziemi właścicielom gospodarstw rolnych, małorolnych i średniorolnych celem ich " upełnorolnienia", zaś możliwość skorzystania z przydziału ziemi celem utworzenia nowych samodzielnych gospodarstw rolnych ustawodawca przyznał następującym podmiotom: 1/ bezrolnym, 2/ robotnikom i pracownikom rolnym, 3/ drobnym dzierżawcom. Trafnie zatem wywiódł Minister Rolnictwa, że ustawodawca w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewidział możliwości przyznania ziemi samoistnym posiadaczom gospodarstw rolnych, zaś dla rolników będących już właścicielami przydział ziemi mógł nastąpić tylko w warunkach określonych w art. 1 ust. 2 a dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy kluczową kwestią jest dokonanie oceny, czy J. P. był uprawniony do skorzystania z przydziału ziemi na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Należy przede wszystkim podkreślić, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Z akt wynika bowiem, że J.P. wraz z żoną Z. do końca wojny, do 1945 r., użytkowali gospodarstwo rolne o pow. [...] ha położone w D. w powiecie T. Było to gospodarstwo spadkowe po rodzicach J. i Z. małż. P.. Według Ministra Rolnictwa J. P. otrzymał to gospodarstwo aktem notarialnym darowizny sporządzonym w 1929 r., a świadczy o tym protokół z dnia 9 grudnia 1974 r. spisany dla celów ustalenia posiadania gospodarstwa rolnego według stanu na dzień 4 listopada 1971 r. W protokole tym, podpisanym przez Z. P., żonę J. znajduje się oświadczenie, że gospodarstwo położone w D. o powierzchni [...] ha J. i Z.P. otrzymali tytułem darowizny aktem notarialnym w 1929 r. w samodzielne użytkowanie, lecz akty notarialne zaginęły podczas wojny. Niewątpliwie protokół ten jest dokumentem urzędowym, który korzysta z domniemania zgodności z prawem ( art. 76 k.p.a.). Jednak z protokołu tego wynika jedynie, że małżonkowie . otrzymali gospodarstwo w samodzielne użytkowanie. Według Z. P. wnioskującej o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji " ojciec zrzekł się ( podarował) gospodarstwo spadkowe na L. na rzecz córki chrzestnej F. Ł. i jej męża B.", a uczynił to za namową brata – prawnika. J. P. opuścił D. w 1945 r. ( pismo Z. P. z dnia [...] czerwca 2010 r.). Jak jednak wynika z pisma J. P. z dnia 17 września 1990 r. po odebraniu mu gospodarstwa w D. nadanego w 1946 r. na podstawie dekretu o reformie rolnej, wrócił do D. i jak stwierdza " wyprocesowałem zwrot nieruchomości o pow. [...] ha położonej w województwie [...]". Z powyższego wynika, w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości, że J. P. wraz z żoną Z. samodzielnie gospodarowali do 1945 r. na gruntach otrzymanych od swoich rodziców, będąc samoistnymi posiadaczami tych nieruchomości. Dobrowolnie zrzekli się tego gospodarstwa i chociaż nie została wyjaśniona kwestia, czy uczynili to w sposób formalny w drodze aktu notarialnego, to z okoliczności sprawy, a głównie z pism J. i Z.P. wynika, że nie odbyło się to w drodze aktów notarialnych, skoro jak twierdzą i co wynika też z akt sprawy, tytuł własności uzyskali dopiero na podstawie ustawy uwłaszczeniowej z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W 1945 r. J. P. opuszczając własne gospodarstwo rolne i przekazując je w sposób nieformalny bliskiej rodzinie wyjechał - jak pisze - " na zachód" i tu ubiegał się o przyznanie gruntów z reformy rolnej. Powstaje zatem pytanie, czy osoba, która - jak wyżej opisano - przekazała dobrowolnie posiadane w sposób samoistny własne gospodarstwo rolne rodzinie mogła skorzystać z przydziału ziemi w ramach reformy rolnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie nie można odpowiedzieć twierdząco. Inne były bowiem założenia i cele reformy rolnej. Skorzystać z niej mogły osoby bezrolne, robotnicy i pracownicy rolni oraz drobni dzierżawcy, a także właściciele gospodarstw rolnych celem upełnorolnienia istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych. Ten ostatni przypadek nie dotyczył J. P., który ubiegał się o przyznanie gruntów w D.w województwie [...] celem utworzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego, czyli – zgodnie z art. 2 pkt 1 b dekretu - gospodarstwa rolnego dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców. O tym, że przyznając nadział ziemi J.P. traktowano go, jako bezrolnego świadczy także okoliczność rozłożenia ceny za ziemię na 20 lat ( pismo Państwowego Banku Rolnego dotyczące pożyczki nr [...]). Zgodnie z art.14 ust.2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nowonabywcy wpłacają w gotówce lub w naturze 10% ceny kupna. Spłata reszty ceny kupna zostaje rozłożona dla małorolnych i średniorolnych na 10 lat, dla bezrolnych na 20 lat. Wszystkie powyższe okoliczności przemawiają za trafnością zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust.2 b dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgodnie z tym przepisem tylko właściciele gospodarstw rolnych nie mogli być objęci reformą rolną. Sąd pierwszej instancji zarzucając Ministrowi Rolnictwa niepoczynienie ustaleń co przysługiwania J. P. tytułu własności gospodarstwa rolnego w D. nie wziął pod uwagę, że z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, iż J.P. był samoistnym posiadaczem tego gospodarstwa i dlatego nie mógł ubiegać się o przydział ziemi z reformy rolnej, gdyż takiej możliwości nie przewidywał dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej. W konsekwencji błędnie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów procesowych jest konsekwencją dokonania błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z dyspozycji art.188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a. uznając ją za nieuzasadnioną z wyżej opisanych względów. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz organu, uznając że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. [pic] . [pic]