II OSK 442/25

Dnia 3 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt I SA/Op 774/24 w sprawie ze sprzeciwu J. Ł. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 lipca 2024 r., nr 70/II/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt I SA/Op 774/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił sprzeciw J. Ł. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Opolu z dnia 8 lipca 2024 r., nr 70/II/2024, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w powiecie nyskim z dnia 13 czerwca 2023 r., nr 113/23 (o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu okien na ścianie budynku mieszkalnego nr 521m3, znajdującego się na działce nr [...] w m. G [...] od strony działki nr [...] będącej własnością V. i I. R.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd I instancji, uwzględniając istotę instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazał, że WSA w Opolu już analizował stan sprawy w prawomocnym wyroku z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 377/24. Wyrokiem tym WSA uchylił poprzednią decyzję kasatoryjną WINB, wskazując, że organ odwoławczy nie uzasadnił, z jakich względów uznał, że odwołanie wnoszą strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jednak odnośnie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., w ww. wiążącym na podstawie art. 153 i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", wyroku organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a., wskazując tak na wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, czyli wymagający – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – ponownego procedowania organu I instancji; a mianowicie – wymagane jest dokładne ustalenie stanu sprawy, pod rządami jakich przepisów doszło do wykonania okien, a w tym rozważenia kwestii wymiany okien, czyli kiedy dokładnie dokonano wymiany okien na nowe i czy towarzyszyła temu zmiana ich rozmiaru, poszukiwania materiałów dowodowych mogących potwierdzić, czy okna, które zostały obecnie wymienione, istniały legalnie (i od kiedy) oraz czy faktycznie kiedykolwiek ich wymiary były inne (mniejsze/większe). Zasadnie WINB zalecił organowi I instancji w szczególności: 1) sprawdzenie, czy Starosta posiada dokumentację, dotyczącą powstania budynku oraz wykonywania w nim jakichkolwiek robót, 2) przeprowadzenia kwerendy dokumentów w celu ustalenia, jak budynek wyglądał wcześniej i czy legalnie posiadał okna w takiej wielkości, jak zostały uwidocznione na fotografiach przedłożonych przez stronę, 3) przesłuchania stron postępowania i świadków, 4) oceny konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego ewentualnie o ekspertyzę techniczną, w której biegły określiłby czas wykonania otworów okiennych oraz oceniłby, czy i w którym przypadku doszło do ich powiększenia. WINB słusznie zaznaczył też, że w decyzji organu I instancji zabrakło rozważań w zakresie wykonania wszystkich otworów okiennych, co uniemożliwiło ponowną weryfikację ustaleń PINB przez organ odwoławczy. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji stwierdził, że w powyższym zakresie organy nadzoru budowlanego, strony postępowania administracyjnego i Sąd orzekający w niniejszej sprawie pozostają związani prawomocnym wyrokiem, w którym przesądzono, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym są trafne. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy, wydając aktualnie objętą sprzeciwem decyzję kasatoryjną, zajął prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym I. R. i V. R. mają status stron postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Taka ocena jest bowiem skutkiem specyficznego posadowienia budynku mieszkalnego należącego do inwestora względem granicy działki nr [...]. W sprawie jest jasne, że takie usytuowanie budynków i przebieg granic działek jest skutkiem zaszłości o charakterze historycznym, a nie bieżących działań właścicieli nieruchomości. Otóż budynek, w którym wykonano roboty budowlane, jest usytuowany na działce należącej do inwestora w sposób, który w istniejącym stanie prawnym nie byłby dopuszczalny (patrz: § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). Budynek należący do skarżącego znajduje się bowiem tuż przy granicy działki, to jest w odległości około 1 m (mniejszej niż 1,5 m) od tej granicy, natomiast ujawnione przez PINB wydłużenie krokwi dachowych na budynku skarżącego oraz wydłużenie okapów dodatkowo "przybliżyło" elementy konstrukcyjne tego budynku (o około 0,5 m) do granicy sąsiedniej działki nr [...] również zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Ponadto budynki mieszkalne i użytkowe posadowione na obu działkach nr [...] i [...] razem tworzą kształt zbliżony do podkowy, co wynika ze zdjęć i map geodezyjnych. W ocenie Sądu, w takim stanie sprawy istotnego znaczenia nabiera zachowanie bezpieczeństwa pożarowego. Budynek inwestora został wzniesiony wiele lat temu, a dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych wskazuje, że był to okres przed drugą wojną światową. Dowody zebrane przez organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniają, że budynek inwestora spełnia współczesne wymogi bezpieczeństwa pożarowego (określone w szczególności w § 207 i następnych ww. rozporządzenia), a tym samym usytuowanie budynku inwestora rodzi realne ryzyko dla osób i mienia znajdującego się na działce sąsiedniej, polegające na możliwości rozprzestrzenienia się ognia poza budynek znajdujący się na działce inwestora. Dalej usytuowanie budynku skarżącego wprowadza rzeczywiste ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że budynek mieszkalny nr [...] jest zwrócony do granicy działki nr [...] ścianą z oknami. Z tego powodu właściciele działki nr [...] zobowiązani są zachowywać wymogi z § 13 ww. rozporządzenia zapewniające naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku nr [...]. Uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą więc na swoim podwórzu zlokalizować żadnego obiektu, który przesłaniałby naturalne oświetlenie budynku mieszkalnego inwestora. Ponadto usytuowanie budynku inwestora tuż przy granicy sąsiedniej działki, również zabudowanej budynkiem mieszkalnym, i zwrócenie budynku inwestora ścianą z oknami w kierunku podwórza sąsiadów, narusza prawo tych osób do zachowania elementarnej prywatności, gwarantowane przez art. 47 Konstytucji RP oraz chronione na przykład przepisami § 12 ww. rozporządzenia dotyczącymi zachowania minimalnych odległości pomiędzy budynkami znajdującymi się na działkach sąsiednich. Okoliczność tę dostrzegł nota bene PINB, który początkowo nakazał w uchylonej obecnie decyzji z 14 kwietnia 2022 r. naklejenie folii nieprzeźroczystej na szyby do wysokości 1/2 licząc od spodu okna na parterze (dwa okna), która to sytuacja miała stworzyć zachowanie prywatności na działce nr [...]. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że status stron postępowania administracyjnego przysługujący I. R. i V. R. ma swoje umocowanie w art. 28 K.p.a., a ich interes prawny należy wywodzić z art. 47 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego (uprawnień właściciela do korzystania z rzeczy, a w tym nieruchomości), a także wskazanych wyżej przepisów prawa budowlanego (techniczno-budowlanych). Ponadto usytuowanie budynku mieszkalnego inwestora wyklucza zabudowę, a nawet realnie utrudnia zagospodarowanie tej części terenu działki nr [...], której ewentualne zagospodarowanie mogłoby skutkować przesłonięciem naturalnego światła w budynku inwestora. Zatem w ocenie Sądu, w specyficznym stanie sprawy, organy nadzoru budowlanego słusznie uznały I. R. i V. R. za strony postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej ją decyzji Opolskiego WINB w całości oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, poprzez umorzenie w całości postępowania w przedmiotowej sprawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; oraz zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu na decyzję organu, pomimo naruszenia przezeń art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP przez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, nieodniesienie się do zarzutów zawartych w sprzeciwie i nieuzasadnienie wyroku w stopniu wystarczającym, prowadzącą do ustalenia, że skarżący wykonał samowolę budowlaną (wymianę okien), a nadto wydłużenie krokwi dachowych przybliżyło elementy konstrukcyjne tego budynku do nieruchomości sąsiadującej, naruszając tym ich prawo do prywatności, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego, przy zastosowaniu zasady proporcjonalności powinna prowadzić do wniosku, że skarżący wykonuje swoje prawa właścicielskie, dokonując niezbędnych i koniecznych napraw i remontów, co nie stanowi samowoli budowlanej i nie może być uwzględnione jako naruszenie art. 47 Konstytucji RP albowiem stanowi konieczną i uzasadnioną wymianę/remont dachu, wymianę istniejącej przecież w przeszłości w tym miejscu stolarki okiennej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu na decyzję organu, pomimo naruszenia przezeń art. 28 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. oraz art. 47 Konstytucji RP i art. 140 K.c. przez przyznanie uczestnikom statusu strony postępowania, a tym samym legitymacji do zaskarżenia decyzji PINB w Nysie pomimo braku wykazania interesu prawnego, podczas gdy stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu co jest warunkiem sine qua non, a samo ustalenie bliskiego sąsiedztwa nie warunkuje istnienia interesu prawnego po stronie uczestników, a tym samym legitymacji do zaskarżenia ww. decyzji jako naruszającej ich interesy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że istota rozpoznawania przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, w oparciu o art. 64a-64e p.p.s.a., polega na ocenie, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie formułuje zarzutu naruszenia ww. przepisu K.p.a., co zasadniczo czyni zarzuty skargi kasacyjnej nieskutecznymi. Ponadto w tym zakresie skarga kasacyjna pomija także akcentowaną przez Sąd I instancji okoliczność, że dla wyniku sprawy ma znaczenie moc wiążąca (art. 153 i art. 170 p.p.s.a.) zawarta w ww. wyroku WSA o sygn. akt I SA/Op 377/24, w którym przesądzono o istnieniu podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., jednak po uprzednim zbadaniu i uzasadnieniu przez organ odwoławczy, czy osobom, które wniosły odwołanie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy, ponownie rozpatrując odwołanie, uwzględnił ww. moc wiążącą ww. wyroku, wyjaśniając, że osobom, które wniosły odwołanie przysługuje przymiot strony, a taka ocena organu odwoławczego wobec uprzedniego przesądzenia przez Sąd Administracyjny, że istnieją przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., uprawniała organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a nie – art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i umorzenia postępowania odwoławczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił legalności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej właśnie w odniesieniu do oceny, czy odwołanie wniosły osoby będące stroną postępowania administracyjnego. Otóż Sąd I instancji trafnie wyłożyć na czym polega istnienie przymiotu strony (interesu prawnego) i dokładnie wskazał, że istnieją konkretne normy prawa materialnego, a wynikające z przepisów ww. rozporządzenia, art. 140 K.c. i art. 47 Konstytucji RP, które wskazują związek ze sposobem lokalizacji przedmiotowego budynku względem sąsiedniej granicy działki i znajdującej się tam zabudowy. Dokonanie właśnie takiej oceny potwierdza tezę ferowaną w zarzucie skargi kasacyjnej, zgodnie z którą "stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu co jest warunkiem sine qua non" i jednocześnie taka ocena oznacza, że w omawianym zakresie nie może być mowy, iż dokonana ocena ma charakter dowolny. Wynika z tego, że Sąd I instancji, oceniając stanowisko organu odwoławczego co do kwestii wynikającej z art. 28 K.p.a. (przymiotu strony) – do czego organ II instancji zobowiązany był w związku z ww. wiążącym wyrokiem – nie oparł swojej oceny li tylko na okoliczności faktycznej, wskazującej na określoną bliskość zabudowy. Przede wszystkim Sąd wskazał na istnienie konkretnych norm prawa materialnego, które uzasadniają przypisanie osobom odwołującym się przymiotu strony postępowania, co oznacza, że osoby te mogły skutecznie wnieść odwołanie od ww. decyzji PINB, a organ odwoławczy mógł je formalnie rozpatrzyć. Wobec istnienia uchybień procesowych (stwierdzonych także w ww. wiążącym wyroku) – organ odwoławczy mógł zatem zastosować art. 138 § 2 K.p.a., a więc – uchylić decyzję PINB i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponieważ sprawa administracyjna wymaga ponownego wyjaśnienia, na aktualnym etapie postępowania zasadniczo z uwagi na charakter kasatoryjny zaskarżonej decyzji, wykluczona jest merytoryczna ocena i kwalifikacja, jakie konkretnie działania inwestora powinny zostać uznane za samowolę budowlaną. To możliwe będzie dopiero po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Nie ma też dla tej oceny znaczenia argumentacja skarżącego odwołująca się do przysługującego mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Immanentnym elementem takiego uprawnienia jest bowiem to aby nie naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego) w głównej mierze w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, ale także tzw. "prawa do prywatności", na co niejednokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2022 r, II OSK 671/21 i inne) właśnie z uwagi na nienormatywne zbliżenie zabudowy do granicy sąsiedniej działki, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ budynek należący do skarżącego znajduje się tuż przy granicy działki, to jest w odległości około 1 m (mniejszej niż 1,5 m) od tej granicy; a wskazywane w sprawie zaszłości historyczne takiego posadowienia zabudowy nie mogą uzasadniać nielegalnych działań, o ile oczywiście do takich w ogóle doszło po stronie inwestora. Temu zaś ustaleniu i ocenie ma służyć ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z: art. 28 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. oraz art. 47 Konstytucji RP i art. 140 K.c. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.