II OSK 478/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 888/22 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr SKO.4103.26.2022 w przedmiocie jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 888/22 oddalił skargę M.K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 13 kwietnia 2022 r. nr SKO.4103.26.2022 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z 7 lutego 2022 r. nr BN.6725.1.00003.2021, którą ustalano jednorazową opłatę w wysokości 17.757,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka ew. nr [...], położonej w L., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga nie jest zasadna, ponieważ organy administracji prawidłowo ustaliły istnienie wszystkich przesłanek do nałożenia opłaty planistycznej. Podkreślono, że dla oceny wzrostu wartości nieruchomości decydujące znaczenie ma porównanie jej stanu planistycznego bezpośrednio przed i po podjęciu przez Radę Miejską w L. uchwały z [...] października 2020 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic [...] oraz w rejonie ulic [...] w rejonie ulicy [...]. Wskazano przy tym, że w sprawie nie doszło do powstania tzw. luki planistycznej, gdyż nieruchomość była objęta ciągłością regulacji planistycznych. Sąd I instancji ocenił również, że stanowiący podstawę wymiaru opłaty operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy, a skarżący nie przedstawił skutecznych dowodów podważających jego merytoryczną treść. 2. Skargę kasacyjną od powyższego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp) w zw. z art. 104, art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa), poprzez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu całego stanu faktycznego, w tym przeznaczenia nieruchomości w poprzednich planach zagospodarowania przestrzennego, które to przeznaczenie zmieniało się w sposób nieobliczalny, bez uzasadnienia ekonomicznego oraz nieuwzględnienie faktu, że w wyniku jednej ze zmian mpzp nieruchomość utraciła dostęp do drogi publicznej na rzecz stanowisk garażowych, co w efekcie pogrążyło wszelkie plany inwestycyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości i spowodowało powstanie szkody majątkowej po stronie skarżącego, b) art. 36 ust. 4 upzp w zw. z art. 104, art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu całego stanu faktycznego w tym przeznaczenia nieruchomości w poprzednich planach i dokonanego uprzednio obniżenia jej wartości, albowiem obniżenie, a potem wzrost wartości, stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania, gdy tymczasem przed 27 września 2006 r. obowiązywał inny plan przewidujący przeznaczenie usługowe, budowlane i przemysłowe, co nie zostało uwzględnione przez organ administracji; c) art. 37 ust. 1 upzp w zw. z art. 104, art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na jej sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2019 r. sygn. akt SK 22/16, gdzie uznał art. 37 ust. 1 rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. za niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP; d) art. 36 upzp w zw. z art. 104, art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że w związku ze zmianą planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone i nie uwzględniono odszkodowania dla strony za poniesioną rzeczywistą szkodę; e) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wyniku zmiany mpzp doszło do wzrostu wartości nieruchomości, w sytuacji gdy nieprawidłowo uchwalony plan nie gwarantuje realizacji prawa własności, sposób pozwalający czerpać pożytki z nieruchomości; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa) poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niejasny, niedający zidentyfikować zasadniczych motywów rozstrzygnięcia, pozostawiający wątpliwości co do stanowisk stron, zgłaszanych dowodów i podejmowanych w toku postępowania czynności; b) art. 7 i art. 77 Kpa w zw. z art. 106 § 4 i 5 Ppsa poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony i nieprzeprowadzenie rozprawy przy udziale osoby umocowanej przez organ, dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz brak uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony przy wydaniu orzeczenia, jednocześnie naruszając w sposób rażący zasadę ciągłości i spójności planistycznej. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przy tym, zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości kluczowe znaczenie ma porównanie jej wartości według przeznaczenia bezpośrednio przed i po zmianie planu miejscowego. Przyjęcie ulepszenia planistycznego nie polega na badaniu całej historii planistycznej danej nieruchomości i tego, jakie było jej przeznaczenie w poprzednio obowiązujących planach. Istotne znaczenie ma wyłącznie określenie jej wartości według przeznaczenia przed i po zmianie planu, która spowodowała wzrost wartości (por. wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 709/21). W niniejszej sprawie organy, a za nimi Sąd I instancji, prawidłowo ustaliły, że decydujące znaczenie ma porównanie stanu nieruchomości wynikającego z planu miejscowego z [...] września 2006 r. oraz planu z [...] października 2020 r. Kwestia potencjalnych obniżeń wartości nieruchomości na skutek wcześniejszych zmian planistycznych, jak i ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tego tytułu, pozostaje bez wpływu na obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej związanej z uchwaleniem nowego planu. 3.4. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 upzp w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2019 r., sygn. akt SK 22/16. Sąd I instancji słusznie zauważył, że orzeczenie to dotyczyło odmiennego stanu faktycznego, związanego z roszczeniem z tytułu obniżenia wartości nieruchomości i tzw. luką planistyczną, czyli sytuacją, w której po utracie mocy planu uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. nieruchomość nie była objęta żadnym planem miejscowym. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż nieruchomość była objęta ciągłością planistyczną, a zatem powołany wyrok Trybunału nie znajduje tu zastosowania. 3.5. Nie można podzielić także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 7, art. 77, art. 80 Kpa i art. 106 § 4 i 5 Ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący odnosi się do wszystkich zarzutów skargi i przedstawia tok rozumowania Sądu, co pozwala na jego kontrolę instancyjną. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy oparły swoje ustalenia na kompletnym materiale dowodowym, w szczególności na operacie szacunkowym, którego strona skutecznie nie zakwestionowała. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano przy tym jakich faktów powszechnie znanych Sąd nie wziął pod uwagę, a które miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też w jaki sposób doszło do naruszenia normy, w myśl której do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Niezależnie od powyższego zaakcentować należy, że ani organ, ani sąd nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi. Ocena operatu ogranicza się do aspektów formalnych, a w tym zakresie Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybień (por. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1718/20). 3.6. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.7. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.