II OSK 493/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 942/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2021 r. znak: DOA.7111.8.2021.DKA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 3 września 2021 r., VII SA/Wa 942/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z/s w Zakopanem (Spółka) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 19 lutego 2021 r. znak: DOA.7111.8.2021.DKA, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, postanowieniem z 30 listopada 2020 r. znak WI-I.7840.1.44.2020.JS, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności "decyzji Starosty Powiatu Tatrzańskiego z 7 marca 2016 r.". Zdaniem organu wojewódzkiego z wniosku i akt sprawy jednoznacznie wynika, że wskazana przez wnioskodawcę "decyzja Starosty Powiatu Tatrzańskiego z 7 marca 2016 r.", w istocie dotyczy pisma tego organu znak: AB.6740.457.2014.MP, zawierającego informację, cyt.: "...decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana". Pismo to nie jest decyzją, ponieważ nie zawiera władczego rozstrzygnięcia organu. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują bowiem takiej instytucji prawnej jak "wycofanie decyzji" o pozwoleniu na budowę, a zatem nie ma możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia organu, jak: "wycofanie decyzji o pozwoleniu na budowę". Z tego powodu pisma Starosty Powiatu Tatrzańskiego z 7 marca 2016 r. nie można uznać za decyzję. 2.2. W wyroku wskazano następnie, że w ocenie Wojewody, nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ponieważ ona nie istnieje. Na marginesie organ ten dodał, że z wyjaśnień Starosty wynika, że pismo z 7 marca 2016 r. zawierało jedynie nieprecyzyjną informację, natomiast w sprawie znak AB.6740.457.2014.MP nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z 5 lutego 2016 r., tym bardziej nie została ona do nikogo skierowana. Postępowanie to zostało zakończone natomiast wydaniem przez Starostę Powiatu Tatrzańskiego decyzji z 28 kwietnia 2020 r. o odmowie udzielenia Spółce pozwolenia na budowę. 2.3. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 942/21 kolejno wskazano, że po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, GINB, powołanym na wstępie postanowieniem z 19 lutego 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego o odmowie wszczęcia postępowania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.). Jak wyjaśnił GINB, nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż takowa nie istnieje. Niewątpliwym jest, że zaskarżone pismo Starosty z 7 marca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną. Nie ma ono formy władczej, nie zawiera rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną jakiegokolwiek podmiotu. Jest ono jedynie pismem informującym. Stanowi jednocześnie odpowiedź organu stopnia powiatowego na zapytanie Spółki zawarte w piśmie z 3 marca 2016 r. Niezależnie od powyższego zaskarżone pismo Starosty z 7 marca 2016 r. nie zawiera wymaganych przez prawo, tj. art. 107 § 1 K.p.a., istotnych elementów decyzji administracyjnej. Przedmiotowe pismo z 7 marca 2016 r. nie posiada podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, jak również pouczenia o możliwych środkach zaskarżenia. W ocenie GINB, zawarte w powyższym piśmie stwierdzenie, że "decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana" ma jedynie charakter informacyjny (choć nie precyzuje w jakim trybie przewidzianym w K.p.a. nastąpiło wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę) i nie można mu przypisywać charakteru prawotwórczego, tj. rozstrzygnięcia administracyjnego wywołującego określony skutek prawny. 3.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na powyższe postanowienie GINB wniosła Spółka kwestionując je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niezastosowanie powyższych przepisów i brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brakiem dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, w konsekwencji GINB dokonał błędnych ustaleń faktycznych poprzez dokonanie błędnej oceny dowodów, tj. pisma z 7 marca 2016 r., błędnie uznając, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej, 2). art. 104 w zw. z art. 107 § 1-3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów i w konsekwencji błędne ustalenie, że pismo z 7 marca 2016 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, mimo że zawiera wszystkie elementy konieczne dla zakwalifikowania go jako decyzji, tj. rozstrzygnięcie o istocie sprawy, oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, uzasadnienie aktu, podpis osoby reprezentującej organ administracji oraz zostało doręczone wszystkim stronom postępowania: 3) art. 61 § 1 i art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji, mimo, że nie występuje inna uzasadniona przyczyna, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, a organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie została wydana decyzja i czy została ona wydana bez podstawy prawnej, natomiast organ poczynił ustalenia i ocenę co do meritum sprawy bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; 4) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 144 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia Wojewody Małopolskiego z 30 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i brak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Tatrzańskiego z 7 marca 2016 r. oraz stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo że pismo z 7 marca 2016 r. stanowi decyzję administracyjną, która została wydana bez podstawy prawnej i powinna zostać wyeliminowana z obory prawnego. 3.2. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. 3.3. Zdaniem Spółki pismo Starosty z 7 marca 2016 r. zawiera wszystkie elementy konieczne dla zakwalifikowania go jako decyzji, a "wycofanie" decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło bez podstawy prawnej, zatem GINB powinien uwzględnić zażalenie i wszcząć w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zwrócono w skardze uwagę, że Wojewoda Małopolski w ostatecznym postanowieniu z 7 listopada 2018 r. stwierdzającym bezczynność Starosty Powiatu Tatrzańskiego wyraźnie stwierdził, że zawarte w piśmie z 7 marca 2016 r. "stwierdzenie o wycofaniu decyzji nie jest oparte o przepisy prawa". Ponadto, zarówno Wojewoda w postanowieniu z 30 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, jak również GINB w zaskarżonym postanowieniu stwierdzili, że wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło bez wskazania trybu przewidzianego przez K.p.a. Organ przyznał ponadto, że nastąpił skutek prawny w postaci wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. 3.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 942/21 przywołano, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że istota sprawy ma swoje źródło w "decyzji" budowlanej Starosty Tatrzańskiego z 5 lutego 2016 r. znak AB.6740.437.2014.MP, której nie ma w aktach sprawy, a która rzekomo została wydana, na co ma wskazywać raczej jednoznaczna w swej wymowie korespondencja z 5 lutego 2016 r. pomiędzy Starostwem Powiatowym w Zakopanem a Burmistrzem Miasta Zakopane. Sąd wojewódzki nie mógł jednak dokonać weryfikacji prawnej istnienia owej decyzji. Sąd ten nie miał wątpliwości, że działanie organu powiatowego jest co najmniej niejednoznaczne i nietransparentne, jak jednak wskazuje sama Spółka w niniejszej sprawie toczy się postępowanie karne o niedopełnienie obowiązków służbowych przez Starostę Tatrzańskiego i innych urzędników Starostwa oraz w sprawie zniszczenia bądź usunięcia z akt sprawy dokumentu tj. decyzji o pozwoleniu na budowę z 5 lutego 2016 r. Mając to na uwadze sąd a quo podzielił w całości argumentację organów, że pismo z 7 marca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, a stanowi informację o sprawie. Taka ocena – zdaniem tegoż sądu – nie przesądza jednak o nieistnieniu decyzji budowlanej z 5 lutego 2016 r., jak również o jej potencjalnie bezprawnym, bo naruszającym prawo karne, "wycofaniu" z obrotu prawnego. 4.3. Sąd pierwszej instancji podniósł, że jakkolwiek skarżąca słusznie przywołuje okoliczności jakie świadczą obiektywnie o tym, czy dane pismo/korespondencja jest decyzją administracyjną, to jednak te ogólne stwierdzenia wymagają każdorazowo odniesienia do okoliczności sprawy. Rzecz więc w tym, że pismo uznawane przez stronę jako decyzja bezprawnie i bez żadnego trybu usuwająca inną decyzję z obrotu nie zawiera - wbrew oczekiwaniom skarżącej - kluczowego elementu jakim jest rozstrzygnięcie. Pismo z 7 marca 2016 r. stanowi wyłącznie komunikat o tym, że "decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana", cokolwiek pod tym sformułowaniem rozumie jego autor i jakkolwiek owo wycofanie nastąpiło. Reasumując, Sąd pierwszej instancji nie widział w piśmie z 7 marca 2016 r. cech decyzji administracyjnej. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; Ppsa) - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 Ppsa w zw. art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez niedostrzeżenie, że organ naruszył przepisy art. 61 § 1, art. 61a § 1 i art. 157 § 2 K.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek Spółki, a także naruszył prawo strony do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu i w konsekwencji brak uchylenia postanowień organów obu instancji i bezzasadne oddalenie skargi; 2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 104 § 1, art. 107 oraz art. 6 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie naruszył przepisów art. 104 § 1, art. 107 oraz art. 6 K.p.a. i uznanie, że oczywistym jest, że pismo z 7 marca 2016 r. nie jest decyzją administracyjną i w konsekwencji brak uchylenia postanowień organów obu instancji i bezzasadne oddalenie skargi; 3) art. 133 § 1 Ppsa poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tj. domniemaniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, iż skarżąca ma oczekiwania co do orzeczenia prejudykatu, że w sprawie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, co nie znajduje żadnego oparcia we wnioskach i twierdzeniach skarżącej, a także poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy i przyjęcie, że w aktach brak jest znaku o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że w aktach znajduje się kilka pism organu oraz wpis do rejestru wydanych decyzji, świadczących o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, i w konsekwencji powyższych naruszeń błędne uznanie, że nie można pisma z 7 marca 2016 r. traktować jako decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty; 4) art. 134 § 1 oraz art. 135 Ppsa w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji z 7 marca 2016 r. mimo stwierdzenia przez sąd, że "wycofanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło bez podstawy prawnej". 5.3. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne i zarzuty Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa wnosi również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 5.4. Niezrozumiałe jest dla Spółki, że sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie odmówił przyznania pismu z 7 marca 2016 r. charakteru decyzji. Pismo to zostało sporządzone w sprawie z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na budowę, a więc załatwianej bez wątpienia w formie decyzji. Organ powiatowy poinformował, że "decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana" ze względu na negatywne stanowisko konserwatora zabytków. Brak jest jakichkolwiek podstaw dla uznania, że pismo z 7 marca 2016 r. nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia, kształtującego prawa strony. Fakt, że "wycofanie" decyzji budowlanej nie ma podstawy prawnej, zdaniem skarżącej, nie może przesądzać o tym, że akt taki nie stanowi decyzji administracyjnej. 5.5. Na rozprawę wyznaczoną w sprawie nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę – nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania – wyłącznie w granicach sformułowanych w środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, te zaś okazały się nie być usprawiedliwione. Wyrok oddalający skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów (art. 193 zd. 2 Ppsa). 6.2. Podstawę wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 61a § 1 K.p.a. w myśl, którego w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie przewidzianej ww. przepisem instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej nie wymaga prowadzenia szczególnego postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, ponieważ zachodzą – inne niż względy braku legitymacji strony – uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności "decyzji Starosty Powiatu Tatrzańskiego z dnia 7 marca 2016 r.". 6.3. Stanowisko organów nadzoru budowlanego, że akt ten nie stanowi decyzji administracyjnej jest prawidłowe. Obligatoryjne składniki treści decyzji określa art. 107 § 1 K.p.a. i są to m. in. oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie wnoszenia i terminie odwołania oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Rzeczone pismo z 7 marca 2016 r. określone w nagłówku jako pochodzące od Starostwa Powiatowego w Zakopanem, nie zawiera niezbędnego elementu decyzji, skoro nie rozstrzyga skonkretyzowanej sprawy administracyjnej indywidualnej w sposób władczy. Nadto nie posiada podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, jak również pouczenia o możliwych środkach zaskarżenia. Jest ono jedynie pismem informującym, stanowiło odpowiedź działającego z upoważnienia Starosty Naczelnika Wydziału Budownictwa i Architektury na zapytanie Spółki zawarte w piśmie z 3 marca 2016 r. Zatem nie można przyjąć, że pismo z 7 marca 2016 r. miało charakter decyzji, mając na uwadze jego treść. Zasadnie przy tym wskazał sąd pierwszej instancji, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego brak było podstaw do dokonania weryfikacji prawnej istnienia powoływanej przez Spółkę decyzji budowlanej Starosty Tatrzańskiego, mającej być datowaną na 5 lutego 2016 r., albowiem kwestia czy taka decyzja istniała i np. została bezprawnie usunięta z akt, czy też użyte w korespondencji z 5 lutego 2016 r. pomiędzy organami zwroty o jej wydaniu to tylko pewne niedomówienia, względnie odnoszące się chociażby do projektu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, wyjaśnić można w postępowaniu karnym. Sąd pierwszej instancji ustalił ponadto, że decyzją Starosty Powiatu Tatrzańskiego z 28 kwietnia 2020 r. odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę, a Spółka wnosiła od tej decyzji odwołanie. Z akt sprawy nie wynika w jaki sposób sprawa ta się zakończyła, brak udziału w rozprawie przedstawiciela strony skarżącej kasacyjnie uniemożliwia wyjaśnienie tej kwestii. Innymi słowy, w sprawie wydano wreszcie decyzje, ale odmowną i podlegała ona kontroli instancyjnej. 6.4. Chybione przy tym są te argumenty skargi kasacyjnej, gdzie wskazuje się, że skoro pismo z 7 marca 2016 r. zostało sporządzone w sprawie z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na budowę, a więc załatwianej bez wątpienia w formie decyzji, a organ poinformował, że "decyzja o pozwoleniu na budowę została wycofana" ze względu na negatywne stanowisko konserwatora zabytków, to brak było jakichkolwiek podstaw dla uznania, że pismo to nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia, kształtującego prawa strony. Jak już wyżej wskazano, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej pismo Starostwa Powiatowego w Zakopanem z 7 marca 2016 r. nie jest decyzją, ponieważ nie zawiera zgodnego władczego rozstrzygnięcia, z jego treści nie sposób bowiem jakiej decyzji (z jakiej daty, numer), poza ogólnie określonym jej przedmiocie (pozwolenia na budowę) miałoby dotyczyć. Obowiązujące przepisy prawa, w tym K.p.a. i Prawo budowlane nie przewidują bowiem takiej instytucji prawnej jak "wycofanie decyzji" o pozwoleniu na budowę, jak też zasadnie stwierdził Wojewoda Małopolski odmawiając wszczęcia postępowania. 6.5. Z tych powodów za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. art. 61 § 1, art. 61a § 1 i art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP (zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej), a także w zw. z art. 104 § 1, art. 107 oraz art. 6 K.p.a. (zarzut z pkt 2), które z uwagi na sposób ich sformułowania Sąd Naczelny postanowił rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w ścisłym związku. 6.6. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, z którego wynika m. in. to, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Niesporne jest, że wyrokowano w trybie uproszczonym, zatem na posiedzeniu niejawnym. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Ppsa). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Jednolicie w judykaturze przyjmuje się, że przepis art. 133 § 1 Ppsa nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2011 r. I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 Ppsa dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Ppsa oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Ppsa. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014, czy z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707). Z takimi naruszeniami nie mamy do czynienia w tej sprawie. 6.6. Również nie zasługiwały na uwzględnienie podnoszone we wniesionym środku odwoławczym zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 135 Ppsa w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Granice orzekania Sądu o jakich stanowi art. 134 § 1 Ppsa nie zostały naruszone. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w jej realiach. Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie przekroczył jej granic. Rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią przepisów K.p.a., w tym jego art. 61a § 1, a więc nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Konsekwencją przyjęcia, że pismo Starostwa Powiatowego w Zakopanem z 7 marca 2016 r. nie nosi niezbędnych cech decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami K.p.a. była niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu – decyzji administracyjnej i badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Prawidłowo zatem sąd pierwszej instancji zastosował art. 151 Ppsa i uznał, że organy administracji publicznej zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co wyklucza również naruszenie art. 135 Ppsa. 7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Ppsa.