II OSK 500/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 623/23 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 marca 2023 r., nr WI-I.7840.8.29.2022.MA w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 623/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 20 marca 2023 r., nr WI-I.7840.8.29.2022.MA, którą – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – organ ten uchylił decyzję Starosty M. z dnia 31 maja 2022 r., znak AB.6740.1345.2015.AB, wydaną we wznowionym postępowaniu, i w to miejsce orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty M. (zwanego dalej "Starostą") z dnia 8 grudnia 2015 r., nr 1120/2015, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. J. i A. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzny układ komunikacyjny na działce nr [...] w miejscowości S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. T. zarzucając naruszenie: 1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 682, dalej "P.b." – z zastrzeżeniem uwag dotyczących stanu prawnego zawartych w części merytorycznej niniejszego uzasadnienia) poprzez jego wadliwą wykładnię i uznanie, iż skarżącemu nie powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty M. z dnia 8 grudnia 2015 r., nr 1120/2015. Skarżący zaznaczył, że jest on współwłaścicielem działek sąsiednich do działki zabudowanej oraz współwłaścicielem działki drogowej, zgłoszonej bez jego wiedzy jako dojazd do zabudowywanej nieruchomości. Dodatkowo część jego działki została bezprawnie zajęta przez inwestorów, co potwierdza prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Myślenicach, Wydział I Cywilny z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I C 791/19. W ocenie K. T. dowodzi to, iż jest on właścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b.; 2. art. 3 pkt 20 P.b. poprzez jego wadliwą wykładnię i uznanie, iż działki należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego jeszcze przed powstaniem inwestycji doszło do bezprawnego zajęcia jego nieruchomości, a następnie inwestor bezprawnie poszerzył drogę kosztem jego działki, co także przesądza, że nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego; 3. § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 – z zastrzeżeniem uwag dotyczących stanu prawnego zawartych w części merytorycznej niniejszego uzasadnienia), poprzez jego wadliwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i uznanie, iż sporna inwestycja miała dostęp do drogi publicznej przez drogę stanowiącą działkę nr [...], której współwłaścicielem miał być inwestor, podczas gdy nie był on jej współwłaścicielem, co wynika z decyzji Starosty M. z dnia 22 czerwca 2022 r., znak GK 6620.1.7.SU.4.2021 o aktualizacji ewidencji gruntów; 4. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") poprzez niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Wojewody oraz Starosty. Zdaniem skarżącego decyzje obu instancji powinny zostać uchylone; 5. art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi K. T., pomimo że w toku postępowania doszło do naruszenia zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i art. 10 K.p.a. Zdaniem skarżącego organy prowadziły postępowanie w sposób budzący wątpliwości jego uczestników co do prawidłowości działania władzy publicznej, bez zastosowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Starosta wydał decyzję w błędnym kształcie (uznając, iż pierwotna decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale jej uchylenie nie jest możliwe z powodu upływu pięcioletniego terminu), lecz następnie bezpodstawnie uchylono tę decyzję i orzeczono o odmowie uchylenia decyzji z dnia 8 grudnia 2015 r. W ocenie skarżącego nastąpiło to bez podstawy faktycznej i prawnej, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez dokładnego zbadania dokumentów (decyzji z dnia 22 czerwca 2022 r.) i wyłącznie na podstawie przyjęcia, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał 29 września 2022 r. nieprawomocną decyzję, w której stwierdził, że T. T. (przy czym skarżącym w niniejszym postępowaniu jest K. T.) nie posiadał interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na budowę, co jednakże – zdaniem skarżącego – nie przesądza o braku przymiotu strony po jego stronie; 6. art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi K. T., podczas gdy organy obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nie odniosły się do kwestii poruszanych przez skarżącego, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Zdaniem K. T. w szczególności nie rozpatrzono dokładnie stanu faktycznego i nie odniesiono się do tego, że pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego obejmowało działkę ewidencyjną nr [...], a skarżący, pomimo iż jest współwłaścicielem działek sąsiednich oraz działki drogowej, która została zgłoszona bez jego wiedzy jako dojazd do zabudowywanej nieruchomości, nie został zawiadomiony stosownie do art. 28 K.p.a. o toczącym się postępowaniu i nie brał w nim udziału. W konsekwencji został pozbawiony możliwości zaskarżenia zarówno decyzji kończącej postępowanie, jak i czynności podejmowanych w toku sprawy. Ponadto błędnie uznano, iż inwestor posiadał dostęp do drogi publicznej poprzez działkę drogową nr [...], której miał być rzekomo współwłaścicielem, podczas gdy z decyzji Starosty z dnia 22 czerwca 2022 r. (o aktualizacji ewidencji gruntów) wynika, iż J. J. nie był współwłaścicielem tej działki, więc nie powinien uzyskać pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego nie uwzględniono także wyroku Sądu Rejonowego w M., Wydział I Cywilny, z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I C 791/19, z którego jednoznacznie wynika, iż inwestor naruszył posiadanie skarżącego, co potwierdza, iż działki należące do skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, K. T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wystąpił także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od pewnej uwagi dotyczącej ich konstrukcji. Mianowicie skarżący kasacyjnie przedstawił zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 P.b., wskazując na tekst jednolity tej ustawy opublikowany w Dz. U. z 2023 r. poz. 682. Tymczasem trzeba dostrzec, że zarzuty te dotyczą problematyki uznania skarżącego za stronę postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia 8 grudnia 2015 r. Oznacza to, że w odniesieniu do postępowania z 2015 r. można ewentualnie rozważać naruszenie P.b. według tekstu jednolitego opublikowanego w Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. Pomimo to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wspomniany mankament podniesionych zarzutów naruszenia przepisów P.b. nie uniemożliwił ich rozpoznania. Należy przyjąć, że wskazanie tekstu jednolitego P.b. z 2023 r. jest omyłką skargi kasacyjnej. Z treści skargi kasacyjnej wynika bowiem jednoznacznie, że K. T. dąży do wykazania, iż powinien być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a krąg stron tego postępowania wyznaczało Prawo budowlane obowiązujące w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. w brzmieniu obowiązującym dnia 8 grudnia 2015 r.: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Natomiast w myśl art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć: "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Mając na uwadze powyższe regulacje, należy podkreślić, że uznanie K. T. za stronę postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie J. J. oraz A. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S. wymagałoby ustalenia, że skarżący jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc nieruchomości, która w związku z projektowanym budynkiem zostanie objęta ograniczeniami w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie. Przez ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie terenu, rozumie się ograniczenia prawne (jest to bowiem teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego "na podstawie przepisów odrębnych"), najczęściej wynikające z przepisów techniczno-budowlanych regulujących określone relacje odległościowe pomiędzy obiektami budowlanymi bądź wprowadzających inne ograniczenia odległościowe dotyczące możliwości zabudowy czy zagospodarowania terenu w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. W praktyce spośród tego rodzaju regulacji z reguły wskazuje się na przepisy § 13, § 19, § 60 r.w.t. (normy dotyczące zacienienia, odległości od miejsc postojowych czy nasłonecznienia), ze względu na które w otoczeniu projektowanego obiektu na działce sąsiedniej powstają skorelowane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie terenu. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, jeszcze raz należy nawiązać do kwestii związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołane art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. zawierają regulację bazową dla określenia kręgu stron postępowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jednakże finalnie ustalenie tego kręgu w danej sprawie wymaga odniesienia się do "przepisów odrębnych", które pozwolą wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu. Jeżeli więc skarżący próbuje w skardze kasacyjnej przekonać, że powinien być uznany za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., to jego obowiązkiem jest wskazanie również "przepisów odrębnych", w oparciu o które obszar oddziaływania obiektu objąłby nieruchomości będące jego własnością bądź pozostające w jego użytkowaniu wieczystym lub zarządzie. K. T. w skardze kasacyjnej wymienił tylko jeden przepis z tej kategorii: § 14 ust. 1 r.w.t. W tym miejscu można też nadmienić, że skarżący kasacyjnie przywołał niewłaściwie tekst jednolity tego aktu prawnego, jako że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy powinien on być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 8 grudnia 2015 r. Tak jak w przypadku wadliwego określenia tekstu jednolitego Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarżący ma na myśli brzmienie rozważanego przepisu na datę tej decyzji. Stosownie do powyższego przede wszystkim należy rozważyć, czy nieruchomość stanowiąca przedmiot własności bądź pozostająca w użytkowaniu wieczystym lub zarządzie K. T. doznała ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, w kontekście § 14 ust. 1 r.w.t. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że przepis ten został naruszony przez wadliwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że inwestycja na działce nr [...] miała dostęp do drogi publicznej przez drogę stanowiącą działkę nr [...], której współwłaścicielem był inwestor, podczas gdy – jak się okazało, stosownie do decyzji Starosty z dnia 22 czerwca 2022 r. o aktualizacji informacji zawartych w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków – inwestor nie był współwłaścicielem tej działki (w części później wydzielonej jako działka nr [...]). Zarzut naruszenia § 14 ust. 1 r.w.t. (w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 P.b.) nie może być uznany za usprawiedliwiony. Po pierwsze, § 14 ust. 1 r.w.t. nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej ze względu na projektowany obiekt budowlany; przepis ten określa jedynie wymóg zapewnienia dojścia i dojazdu do drogi publicznej oraz wskazuje warunki takiego dojazdu oraz określa parametr szerokości jezdni. Jeżeli dana działka inwestycyjna ma zapewnioną obsługę przez drogę wewnętrzną, projekt zagospodarowania działki lub terenu nie zakłada robót budowlanych w obrębie tej działki drogowej, a inwestor posiada stosowne prawa do korzystania z drogi wewnętrznej (na przykład udział we własności lub odpowiednią służebność drogową), to wówczas nieruchomości, przez które będzie następować dojazd lub dojście do nieruchomości inwestycyjnej, nie są objęte obszarem oddziaływania obiektu. Sam fakt, że przez określone nieruchomości – stosownie do uprawnień, którymi dysponuje inwestor – przebiegać będzie komunikacja, nie jest równoznaczny z powstaniem na danej nieruchomości "na podstawie przepisów odrębnych" ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie. W warunkach niniejszej sprawy można ustalić, że komunikację działki inwestycyjnej należącej do J. J. (nr [...]) zaprojektowano przez działkę drogową nr [...]. Stosownie do informacji z rejestru gruntów, aktualnej na datę pozwolenia na budowę (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), ustalić można, że J. J. widniał jako współwłaściciel tej działki. Skarżący kasacyjnie, K. T., akcentuje fakt, że również on był współwłaścicielem działki nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to ostatnie nie czyni skarżącego stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją starosty z dnia 8 grudnia 2015 r. Wbrew stanowisku K. T. inwestycja w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] wedle stanu obowiązującego w 2015 r. W szczególności nie może ono wynikać z przywołanego w skardze kasacyjnej § 14 ust. 1 r.w.t., który – jak zaznaczono wyżej – jedynie wskazuje, że nieruchomość inwestycyjna powinna mieć odpowiednie dojście i dojazd do drogi publicznej, z uwzględnieniem określonych tam wymogów i parametrów. Dodać również trzeba, że działka nr [...] na datę wydania spornego pozwolenia na budowę z 2015 r. nie była działką budowlaną, której możliwość zagospodarowania i zabudowy podlegała ograniczeniu w wyniku realizacji inwestycji na działce nr [...] i ustalonego jej sposobu komunikacji z drogą publiczną. Inwestycja J. J. i A. J. wpływa na otoczenie jedynie w taki sposób, że inwestorzy będą korzystać z przedmiotu swojej współwłasności, a więc z działki, na której wyznaczono dojazd i dojście do drogi publicznej na potrzeby związane z zamieszkaniem na działce nr [...]. Taka sytuacja nie oznacza, że działka drogowa nr [...], na skutek wydanego dnia 8 grudnia 2015 r. pozwolenia na budowę, została objęta jakimkolwiek prawnym ograniczeniem w jej zagospodarowaniu czy zabudowie w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Przepis § 14 ust. 1 r.w.t. nie uzasadniał nadto potraktowania K. T. retrospektywnie za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 8 grudnia 2015 r., także z tego względu – jak podnosi skarżący kasacyjnie w motywach do zarzutu naruszenia tej regulacji – że w odniesieniu do fragmentu działki nr [...], wydzielonego później jako działka nr [...], na mocy decyzji Starosty z dnia 22 czerwca 2022 r., znak GK 6620.1.7.SU.4.2021 wykreślono J. J. jako jej właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla po pierwsze, że krąg stron w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, następnie wznowionym, ocenia się w oparciu o okoliczności istniejące zasadniczo na datę tej decyzji. Wedle danych zawartych w ewidencji gruntów działka drogowa nr [...] pozostawała we współwłasności J. J., inwestor zatem spełniał warunek zapewnienia dostępu inwestycji (działka nr [...]) do drogi publicznej, gdyż mógł on – jako współwłaściciel – korzystać z działki nr [...] na cele dojścia i dojazdu do inwestycji. Późniejsze zdarzenia, a więc podział działki nr [...], a następnie dokonana decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. aktualizacja informacji zawartych w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków, polegająca na wykreśleniu J. J. jako współwłaściciela działki nr [...], mogą wywierać ewentualnie określone skutki cywilnoprawne dotyczące korzystania z nieruchomości objętej komunikacją, ale nie powodują ze skutkiem wstecznym, że K. T. stał się stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną w 2015 r. Natomiast gdyby przyjmować, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków miałaby odzwierciedlać stan prawny nieruchomości istniejący już w 2015 r., to i tak nie byłoby podstaw do uznania, iż dojście i dojazd do działki inwestycyjnej nr [...] wyznaczono bezprawnie przez nieruchomość K. T. Otóż z treści aktualizacyjnej decyzji Starosty z dnia 22 czerwca 2022 r. (ustalonej w oparciu o dokument przedłożony wraz ze skargą – k. 13 akt sądowych) wynika, że wprawdzie w odniesieniu do działki nr [...] wykreślono J. J. jako współwłaściciela, ale jednocześnie K. T. ujawniono jedynie jako samoistnego posiadacza. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza przy tym, że choć pełnomocnik skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 września 2023 r. w Krakowie wskazał, iż decyzja z dnia 22 czerwca 2022 r. nie jest ostateczna, to jednak nie miał on najpewniej informacji prawdziwych, gdyż – w oparciu o dostępną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu elektroniczną bazę orzeczeń – można ustalić, że decyzja Starosty z dnia 22 czerwca 2022 r. stała się ostateczna: została bowiem utrzymana w mocy przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r., znak IG-II.7221.111.2022.KU. Co więcej, decyzja uzyskała też przymiot ostateczności, gdyż wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1588/22 oddalono złożoną od niej skargę K. T., a orzeczenie to stało się prawomocne. Decyzja z dnia 22 czerwca 2022 r. o aktualizacji informacji zawartych w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków (jednostka ewidencyjna Sułkowice–miasto) jest istotna dla sprawy, z tym że z jej treści należy wyprowadzić wnioski przeciwne do tez prezentowanych przez skarżącego kasacyjnie. O ile prawdą jest, że w odniesieniu do działki nr [...] rzeczywiście wykreślono J. J. jako współwłaściciela, to jednocześnie w punkcie 3 decyzji ujawniono K. T. nie jako właściciela tej działki, a jako jednego ze współwładających nią na zasadach samoistnego posiadania. Skarżący kasacyjnie w postępowaniu sądowym o sygn. akt III SA/Kr 1588/22 starał się przekonać, że powinien być wpisany do ewidencji gruntów jako osoba, której przysługuje prawo własności tej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku z dnia 7 marca 2023 r. nie podzielił jednak argumentów K. T. i zaaprobował stanowisko organów, iż nie było dostatecznych podstaw do podważenia decyzji Starosty z dnia 22 czerwca 2022 r. Podsumowując, należy stwierdzić, że: po pierwsze, inwestycja J. J. i A. J. w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] nie objęła obszarem swego oddziaływania działki drogowej nr [...]; po drugie, J. J. jako inwestor był uprawniony do korzystania z tej działki na cele komunikacji wedle stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z dnia 8 grudnia 2015 r., gdyż był wówczas wpisany jako jej współwłaściciel; po trzecie, dokonana przez Starostę w 2022 r. aktualizacja danych w ewidencji gruntów nie świadczy o tym, że w jakikolwiek sposób komunikacja inwestycji J. J. i A. J. z drogą publiczną przebiega bezprawnie przez działkę K. T. Skarżący kasacyjnie, według danych ujawnionych prawomocnie w ewidencji gruntów, nie jest bowiem właścicielem działki nr [...], a jest wpisany jako jeden z jej samoistnych posiadaczy. Odnosząc się dalej do pozostałych argumentów zaprezentowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie można stwierdzić naruszenia tych przepisów, powołując się na wyrok Sądu Rejonowego w M. Wydział I Cywilny z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I C 791/19. Wyrok ten dotyczył naruszenia posiadania przez skarżącego działki nr [...], a więc dotyczył ochrony posesoryjnej i nie ustalał ani nie określał zakresu praw – czy to J. J., czy K. T. – do tej działki. Wyrok ten nie ma więc znaczenia z punktu widzenia ustalenia statusu K. T. jako strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 8 grudnia 2015 r. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że oczywiście przyjmuje do wiadomości, iż K. T. może mieć obawy w związku z intensyfikacją korzystania przez J. J. i A. J. z drogi biegnącej wzdłuż należącej do niego działki nr [...]. Stan wyrażający się w zintensyfikowaniu korzystania przez współwłaściciela (J. J.) z przedmiotu jego własności (działki nr [...], później podzielonej) nie jest równoznaczny z ograniczeniem prawa do korzystania z nieruchomości przez innego współwłaściciela w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. W zaskarżonym wyroku nie doszło również do naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 10 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji uchylił decyzję Starosty uznającą, iż pozwolenie na budowę z 2015 r. było wydane z naruszeniem prawa, i w to miejsce orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Takie rozstrzygnięcie mogło zapaść, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana w postępowaniu wznowieniowym, nie przyznawała K. T. żadnego prawa – stwierdzono w niej jedynie, że w postępowaniu zakończonym decyzją z 2015 r. doszło do naruszenia prawa wyrażającego się w nieuwzględnieniu K. T. jako strony. Wojewoda, w wyniku odwołania złożonego przez skarżącego, rozpoznawał sprawę w całokształcie i – nie podzielając podejścia Starosty – wydał decyzję reformatoryjną, w której stosownie do okoliczności, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 8 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenił, że decyzja ta nie narusza prawa. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do jej podważenia przez pryzmat podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 8 i art. 10 K.p.a. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, obejmujące naruszenie przepisów art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a., nie są usprawiedliwione. Zarzuty te łączą się z nieuwzględnieniem w sprawie przez organy omówionych już wyżej okoliczności, a więc, że K. T. jest współwłaścicielem działki, przez którą zapewniono komunikację działki inwestycyjnej nr [...] z drogą publiczną, J. J. nie jest współwłaścicielem działki nr [...] oraz że należało w sprawie wziąć pod uwagę wyrok Sądu Rejonowego w M., Wydział I Cywilny z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I C 791/19. Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody i Starosty. Zarzut ten jest wadliwy konstrukcyjnie, gdyż nie doprecyzowano, które podjednostki redakcyjne tekstu prawnego zostały naruszone (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. składa się z dalszych liter: a do c). Ponadto nie powiązano zarzutu naruszenia tego przepisu, będącego ogólną podstawą prawną orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, z żadnym konkretnym uchybieniem prawa przez organy administracji w kontrolowanej decyzji. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.