II OSK 520/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 737/24 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr SKO.415/110/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz M.S. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 737/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr SKO.415/110/2024 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy L. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia 2 lutego 2024 r., znak BI.6730.75.2022 o ustaleniu na rzecz P.I. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] w miejscowości S., gmina L.. Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Dnia 5 kwietnia 2022 r. P.I. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z dnia 5 września 2022 r. Wójt ustalił warunki zabudowy, natomiast Kolegium decyzją z dnia 1 marca 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt, decyzją z dnia 2 lutego 2024 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Odwołanie wniosła M.S.. Utrzymując decyzję Wójta w mocy Kolegium wskazało na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "r.MI"). Wyjaśniło, że analiza urbanistyczna powinna wykazać kontynuację funkcji (warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. W realiach sprawy, zdaniem organu, realizacja inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych będzie kontynuacją funkcji zabudowy sąsiedniej. Kolegium odnotowało, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące. Zatem planowane zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z istniejącą funkcją otoczenia. Ponadto analiza wskazuje na wszystkie wymagane przez r.MI dane, które stały się podstawą do określenia warunków i parametrów planowanej inwestycji. Kolegium za spełniony uznało także warunek kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz warunek nakazujący posiadanie dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Spełnione zostały także warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, 5 i 6 u.p.z.p. Dalej Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania wyjaśniając, że badanie technicznych wymogów inwestycji oraz jej oddziaływania następować będzie na etapie postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Kolegium wniosła M.S., zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "K.p.a.") w zw. z § 4 ust. 4 r.MI poprzez dokonanie pobieżnej oceny materiału dowodowego oraz sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i jest zgodne z prawem, podczas gdy zaburza ono zastany ład przestrzenny (faktyczny brak tego typu zabudowy), niepoprawne wyznaczenie obszaru analizowanego; 2. art. 61 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest wprowadzenie na obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej o takiej gęstości, która nie kontynuuje funkcji dominującej w wyznaczonym terenie o charakterze rolniczym, a nadto spowoduje naruszenie ładu przestrzennego przez wprowadzenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Tym samym dojdzie do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa". Skarżąca podniosła, że na obszarze analizowanym nie występuje sytuacja jednoczesnej zabudowy działki aż 13 budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi na powierzchni 1,11 ha w środku gospodarstw rolnych. Taki układ będzie naruszał dotychczasową funkcję rolniczo-siedliskową terenu. Oddalając skargę M.S. wyrokiem z dnia 14 listopada 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że w toku postępowania sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą urbanistyczną, przy czym opracowanie to wykonała osoba posiadająca wymagane uprawnienia. Wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (część działki nr [...]) wyznaczony został obszar analizowany. Sąd stwierdził, że obszar ten został prawidłowo wyznaczony i odpowiada trzykrotnej szerokości frontu inwestycji (front działki ma szerokość [...] m; 3-krotna szerokość wynosi [...] m). Obszar analizowany obejmuje tereny dróg, tereny rolnicze, tereny zabudowy jednorodzinnej oraz tereny zabudowy zagrodowej. Zdaniem Sądu "występowanie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznacza, że planowana inwestycja polegająca na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie". Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał też wątpliwości, że prawidłowo ustalono linię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy oraz parametry określone w § 7 i 8 r.MI, co zostało szczegółowo przeanalizowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła M.S., zarzucając naruszenie: 1. art. 2a ust. 1 i art. 2b ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 423) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że P.I. miał prawo nabyć na licytacji komorniczej nieruchomość rolno-leśną składającą się z dwóch działek nr [...] i [...] obręb [...] we wsi S. o łącznej powierzchni [...] ha, w sytuacji, gdy nie miał prawa tego uczynić, ponieważ nie był rolnikiem; 2. art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej "u.o.g.r.l.") poprzez uznanie, że warunki zabudowy dla objętego wnioskiem zamierzenia (budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki [...]) zostały prawidłowo ustalone, podczas gdy nie posiada ono cech zabudowy zagrodowej tworzącej gospodarstwa rolne, co wynika z charakteru planowanej inwestycji i co wykazała analiza urbanistyczna dołączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy podważająca powiązanie funkcjonalne; 3. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie oraz uwzględnione zostały potrzeby kształtowania ładu społecznego, w tym przeciwdziałania konfliktom społecznym, podczas gdy zabudowa zagrodowa służy prowadzeniu działalności gospodarczej oraz stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo, a zatem istnienie tylko takiej zabudowy na przedmiotowym terenie uniemożliwia posadowienie na nim zabudowy jednorodzinnej, bowiem nie będzie jej kontynuacją. Zamieszkiwanie w pobliżu siedlisk rolniczych będzie szkodliwe dla przyszłych mieszkańców z powodu zapachów wywołanych nawożeniem i hodowlą zwierząt, czy hałasem z tym związanym, co w konsekwencji spowoduje ich roszczenia o zaprzestanie działalności rolniczej; 4. art. 7, art. 77 K.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 r.MI poprzez dokonanie dowolnej i nierzetelnej oceny materiału dowodowego, sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, polegającej na przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i jest zgodne z prawem, podczas gdy w sposób oczywisty zaburza ono ład przestrzenny. Zaniechano przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów z zeznań, np. przesłuchania bezpośrednich sąsiadów bądź przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, jak powyżej, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie; 5. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak ustalenia, że P.I. nie był rolnikiem w chwili nabycia nieruchomości i nie miał prawa jej zakupić oraz że zabudowa zagrodowa nie jest tożsama ani pokrewna funkcji mieszkaniowej – skutkujące błędnymi ustaleniami wpływającymi na oddalenie skargi. Wskazując na powyższe, M.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Już na wstępie trzeba zaznaczyć, że część podstaw kasacyjnych dotyczy zagadnień, które nie należą do przedmiotu niniejszej sprawy. Postępowanie dotyczy kontroli decyzji Kolegium z dnia 23 kwietnia 2024 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta z dnia 2 lutego 2024 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...]. M.S. kwestionuje to rozstrzygnięcie jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej. W tych granicach pozostaje sądowa kontrola legalności. Nie jest zatem usprawiedliwiony pierwszy zarzut naruszenia art. 2a ust. 1 i art. 2b ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zaskarżony wyrok nie zawiera stanowiska, że P.I. miał prawo nabyć nieruchomość na licytacji komorniczej, ani że po jej nabyciu prawidłowo wykonywał obowiązki wynikające z tej ustawy. Przepisy te odnoszą się do dopuszczalności nabycia nieruchomości rolnej i do obowiązku osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez nabywcę. Nie wyznaczają natomiast przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Abstrahując od tego, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości, trzeba podkreślić, że wskazane unormowania nie stanowią kontekstu prawnego dla oceny legalności decyzji wydanej na podstawie art. 59 i art. 61 u.p.z.p. Z tych samych przyczyn bezskuteczny jest piąty zarzut skargi kasacyjnej (dotyczący naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.) w tej części, w której skarżąca oczekuje ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że inwestor nie był rolnikiem i nie miał prawa nabyć spornej nieruchomości. Podobnie ocenić należy drugi zarzut, oparty na art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. Nie było sporne, że zamierzenie inwestora dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie zabudowy zagrodowej. Tak też ujmowały sprawę organy obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zaskarżony wyrok nie zawiera więc oceny, jakoby planowana inwestycja miała cechy zabudowy zagrodowej tworzącej gospodarstwo rolne. Z tego względu powołany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy podważenia zaskarżonego wyroku. Nie oznacza to jednak, że argumentacja M.S., ogólnie akcentująca odrębność zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozostaje w sprawie obojętna. Ma ona znaczenie jako tło dla dalszej oceny, czy w realiach sprawy organy dostatecznie ustaliły przesłankę kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. odczytywany jako zarzut wadliwej kontroli legalności decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który nie dostrzegł, że stan sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy zasadnicze znaczenie ma prawidłowe rozpoznanie funkcji i cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym. To właśnie ustalenia w tym zakresie stanowią punkt wyjścia do oceny, czy zachowany został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji przyjął, podobnie jak wcześniej Kolegium, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zatem planowana budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowi kontynuację funkcji zastanej w sąsiedztwie. Taka konkluzja nie została jednak dostatecznie podparta materiałem dowodowym. W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji (k. 22-29) znajdują się wypisy z rejestru gruntów odnoszące się do działek położonych w otoczeniu inwestycji. Z dokumentów tych wynika siedliskowy charakter opisanych nieruchomości. W aktach znajdują się także liczne mapy, w tym mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy urbanistycznej. Mapa ta oznacza wprawdzie analizowane budynki jako mieszkalne, literą "m", lecz równocześnie na działkach przyjętych jako punkt odniesienia występują oznaczenia ewidencyjne "Br" z doprecyzowaniem "Ps" albo "R". Materiał ten rodzi wątpliwości, czy obiekty przyjęte jako wzorzec dla ustalenia funkcji nowej zabudowy są samodzielnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, czy budynkami mieszkalnymi stanowiącymi element zabudowy zagrodowej. Ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie wyjaśniły tej kwestii w sposób jednoznaczny. To właśnie w powyższym ujawnia się istota uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego w sprawie. M.S. konsekwentnie twierdziła, że inwestycja ma zostać zlokalizowana w otoczeniu gruntów rolnych i siedlisk rolniczych, a nie w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej. W takim stanie sprawy organy powinny były wnikliwie zbadać i konkretnie wskazać, jaką funkcję ma każda zidentyfikowana zabudowa w obszarze analizowanym. Samo odnotowanie, że na określonych działkach znajdują się budynki mieszkalne, nie było wystarczające. Konieczne było wyjaśnienie, czy chodzi o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną funkcjonującą samoistnie, czy o budynki mieszkalne wchodzące w skład siedlisk rolniczych, a następnie ocena znaczenia tej okoliczności dla przesłanki kontynuacji funkcji projektowanej zabudowy. Dopiero na tle tak ustalonego stanu faktycznego można rzetelnie rozważyć, czy zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nierealizowana jako element zabudowy zagrodowej, spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tych samych przyczyn pośrednio usprawiedliwiony jest trzeci zarzut, odnoszący się do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., choć nie w takim zakresie, w jakim M.S. domaga się już obecnie definitywnego przesądzenia, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może na tym terenie zostać ustalona. Kwestia ta, z uwagi na wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga natomiast dokładniejszego zweryfikowania. Nie można natomiast uznać trafności tej części czwartego zarzutu, w której skarżąca wywodzi wadliwość postępowania z samego tylko nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania sąsiadów lub innych dowodów osobowych. W sprawach dotyczących warunków zabudowy zasadniczym materiałem są dokumenty obrazujące dane o zagospodarowaniu terenu, mapy, wypisy oraz analiza urbanistyczna. Źródło uchybienia w tej sprawie nie tkwiło w braku dowodów osobowych, lecz w niedostatecznie wnikliwej ocenie już zgromadzonych dokumentów oraz w niewyjaśnieniu powstałych na tym tle rozbieżności. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Nie można z niego jednak wyprowadzać obowiązku badania w niniejszym postępowaniu legalności nabycia nieruchomości rolnej przez inwestora. W tym zakresie argument skarżącej pozostaje poza przedmiotem kontroli. Natomiast w części odnoszącej się do charakteru zabudowy w obszarze analizowanym argument ten został już oceniony wyżej. Uchybienie Sądu pierwszej instancji polegało nie na naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a., lecz na zaakceptowaniu decyzji wydanej po niepełnym wyjaśnieniu sprawy. Wreszcie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna w zakresie, w jakim odwołuje się do § 4 ust. 4 r.MI, nie jest trafna. Przepis ten odnosi się do problematyki linii nowej zabudowy, tymczasem wywód M.S. koncentruje się w istocie na kwestii kontynuacji funkcji zabudowy oraz na zarzucie naruszenia ładu przestrzennego. Skarżąca nie wyjaśniła przy tym, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie § 4 ust. 4 r.MI. W tej części zarzut nie został więc należycie umotywowany i nie koresponduje z przedmiotem podnoszonego uchybienia. Mając na uwadze powyższe, rozpoznanie sprawy wymaga wnikliwego i skonkretyzowanego ustalenia funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Konieczne jest wyjaśnienie, czy budynki przyjęte jako odniesienie mają charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy są elementem zabudowy zagrodowej, a następnie ocena, jakie znaczenie ma to dla możliwości uznania projektowanej inwestycji za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Formułowanie dalej idących dyrektyw byłoby obecnie przedwczesne, skoro materiał dowodowy nie został w tym zasadniczym zakresie zebrany i oceniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając część zarzutów skargi kasacyjnej jako usprawiedliwione, orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone od organu na rzecz M.S. koszty postępowania złożyły się poniesione przez skarżącego: – kwota wpisu od skargi wynosząca po 500 zł i ustalona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535 z późn. zm.) (k. 20 akt sądowych), – kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynoszące 250 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (k. 76 akt sądowych), – opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (k. 69 akt sądowych), – wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwocie 360 zł, odpowiadające stawce wynagrodzenia określonej w § 14 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 lit. b rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 215) oraz – opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie uiszczenia na k. 77 akt sądowych. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.