II OSK 571/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. i M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 706/22 w sprawie ze skargi J.S. i M.B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 9 listopada 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.S. i M.B. solidarnie na rzecz Miasta [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 706/22 oddalił skargę J. S. i M. B. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Uchwale zarzucono naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. poprzez niezgodność treści Uchwały z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] (dalej: Studium). Uzasadniając postawiony zarzut wskazano, że skarżące są współwłaścicielkami nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...], ark. [...], obręb [...] Uchwała narusza ich interes prawny jako współwłaścicielek nieruchomości wynikający z art. 140 kodeksu cywilnego, ponieważ w sposób bezpośredni ingeruje w prawo zagospodarowania nieruchomości objętej Uchwałą, wyłączając możliwość realizacji przez skarżące praw właścicielskich do nieruchomości poprzez jej zabudowę zabudową mieszkaniową, mimo, że w Studium teren, na którym nieruchomość się znajduje jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niską. Podniesiono, że działka o nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w Studium symbolem MW - "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej" przeznaczonego pod zabudowę o maksymalnej powierzchni zabudowy równej 30 % terenu. Natomiast w Planie dla terenu nieruchomości skarżących przewidziano jego przeznaczenie jako teren zieleni urządzonej z wodami powierzchniowymi śródlądowymi (symbol ZP/WS), dla którego wyłączono jakąkolwiek zabudowę mieszkaniową, za wyjątkiem lokalizacji budynków o funkcji kultury, gastronomii, sportu, w tym zaplecza socjalnego i administracyjnego dla obiektów sportowych, z ograniczeniem powierzchni zabudowy do 0,3% powierzchni terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważył, że w jego ocenie nie wystąpiła tak rozumiana "istotność" naruszenia trybu i zasad sporządzenia planu miejscowego. Wyjaśniono, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała dla działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] ustaliła przeznaczenie terenu oznaczone symbolem ZP/WS jako teren zieleni urządzonej z wodami powierzchniowymi śródlądowym. Natomiast zgodnie z aktualnym na dzień uchwalenia Planu Studium działka skarżących znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MW. Teren ten określony jest w Studium jako "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej" i należy do "terenów o specjalnych warunkach zabudowy w grupie terenów zabudowanych lub dopuszczonych do zabudowy, ale o ograniczeniach wynikających z konieczności ochrony zasobów środowiska i krajobrazu". Odnosząc się do zarzutu braku zgodności uchwały z obowiązującym Studium Sąd wyjaśnił, że sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza konieczności mechanicznego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium z 2014 r. w sposób ogólny wskazuje, że jest to jeden z terenów o specjalnych warunkach zabudowy w grupie terenów zabudowanych lub dopuszczonych do zabudowy, ale o ograniczeniach wynikających z konieczności ochrony zasobów środowiska i krajobrazu. Jak wynika z postanowień Studium (str. 14) są to: "tereny, na których dopuszczona jest zabudowa, ale o ograniczonej intensywności i o charakterze czy funkcji adekwatnych do szczególnej specyfiki terenu, położone w obszarach klinowo - pierścieniowego systemu zieleni, na obszarach o szczególnych warunkach środowiska, w tym na obszarach Natura 2000 oraz innych o wysokich walorach krajobrazowych lub na obszarach sąsiadujących z terenami cennymi przyrodniczo ([...])". Odczytując to postanowienie studium, charakteryzujące strefę funkcjonalną, w której znajduje się nieruchomość skarżących, uwzględnić jednocześnie należy, że zgodnie z jego treścią, na kierunki zagospodarowania wyznaczone w Studium składają się kierunki wiodące oraz kierunki uzupełniające, dzięki którym w ogóle może zostać zrealizowany i funkcjonować kierunek wiodący. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie oznacza to, że w jednostce tak opisanej kierunkiem rozwoju jest przeznaczenie nieruchomości wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. W ocenie Sądu wojewódzkiego tak opisana jednostka planistyczna określa i wyznacza tereny o zróżnicowanym układzie funkcjonalnym i rozmaitych funkcjach, tworzących jeden z podstawowych elementów struktury miasta. W ramach interpretacji postanowień Studium nie można pomijać całokształtu postanowień, definiujących dany teren. W odniesieniu do nieruchomości skarżących kluczowe jest zastrzeżenie, że: "na terenach sąsiadujących z terenami ZP, w szczególności przylegających do Parku [...] oraz Parku [...], wskazane jest zagospodarowanie terenów w nawiązaniu do funkcji zieleni urządzonej poprzez kontynuację funkcji parkowej oraz lokalizację urządzeń i obiektów sportowo-rekreacyjnych" (Studium, s. 27). Nieruchomość skarżących przylega bezpośrednio do Parku [...], powyższe wskazanie ma więc co do niej zastosowanie. Nie sposób w takiej sytuacji mówić o jakiejkolwiek niezgodności postanowienia planu ze Studiu. W ramach określenia zasad ochrony i kształtowania klinowo-pierścieniowego systemu zieleni, w Studium ustalono zasadę zachowania możliwie największej ciągłości systemu przyrodniczego, w tym dążenia do integracji rozproszonych fragmentów zieleni na obszarze miasta, ochrony istniejących i realizacji nowych powiązań z terenami otaczającymi, z systemem regionalnym i krajowym, w szczególności wprowadzania w tym celu systemowego układu terenów zieleni w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzone w zaskarżonym Planie przeznaczenie działki skarżących pod zieleń urządzoną z wodami powierzchniowymi śródlądowymi w żaden sposób nie narusza ustaleń Studium, które w ramach kierunku uzupełniającego dla terenów oznaczonych w Studium symbolem MW przewiduje tereny zieleni, sportu i rekreacji. W ocenie Sądu zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły J. S. i M. B. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. skutkujące uznaniem, że uchwała nie jest niezgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. dotyczący zgodności planu miejscowego ze studium. Plan nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium. W tej materii należy wyjaśnić, że o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być zatem przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21). Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji wskazał na brak takiej niezgodności w sytuacji przeznaczenia nieruchomości skarżących pod zieleń urządzoną z wodami powierzchniowymi śródlądowymi. Wprawdzie Studium jako podstawową funkcję tego terenu wskazuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niską, to jednak zastrzega, że należy on do terenów o specjalnych warunkach zabudowy w grupie terenów zabudowanych lub dopuszczonych do zabudowy, ale o ograniczeniach wynikających z konieczności ochrony zasobów ochrony środowiska i krajobrazu. Jak wynika z postanowień Studium są to tereny, na których dopuszczona jest zabudowa, ale o ograniczonej intensywności i o charakterze czy funkcji adekwatnej do szczególnej specyfiki terenu, położone w obszarze klinowo-pierścieniowego systemu zieleni, na obszarach o szczególnych warunkach środowiska, w tym obszarach Natura 2000 oraz innych o wysokich walorach krajobrazowych. Studium oprócz funkcji wiodącej wskazuje również na dopuszczalne przeznaczenie spornego terenu na zieleń, teren sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury. Trafnie przy tym zwrócił uwagę Sąd I instancji na konkretne postanowienia Studium, które precyzują zasady ochrony zasobów środowiska i krajobrazu. Zwłaszcza postanowienie zgodnie, z którym na terenach sąsiadujących z terenami ZP, w szczególności przylegających do Parku [...] oraz Parku [...], wskazane jest zagospodarowanie terenów w nawiązaniu do funkcji zieleni urządzonej poprzez kontynuację funkcji parkowej oraz lokalizację urządzeń i obiektów sportowo-rekreacyjnych (Studium s. 27). Nie jest w sprawie sporne, że nieruchomość skarżących przylega bezpośrednio do Parku [...]. W Studium ustalono również zasadę zachowania możliwie największej ciągłości systemu przyrodniczego, w tym dążenia do integracji rozproszonych fragmentów zieleni na obszarze miasta, ochrony istniejących i realizacji nowych powiązań z terenami otaczającymi, z systemami regionalnymi i krajowymi, w szczególności wprowadzania w tym celu systemowego układu terenów zielni w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. A także wprowadzono zasadę projektowania terenów zieleni z zachowaniem ich powiązań w poszczególnych zespołach urbanistycznych (Studium s. 49-50). Mając na uwadze, że nieruchomość skarżących graniczy z Parkiem [...] oraz wpisuje się w strukturę istniejących klinów zieleni, które tworzą tereny wyłączone z zabudowy, należało przyjąć, że postanowienia Planu w tym zakresie nie naruszają Studium. Nie znajduje uzasadnienia także argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na nierówne traktowanie w stosunku do właścicieli sąsiednich nieruchomości. Należy zauważyć, że na wskazanych terenach znajdują się nieruchomości już zabudowane stąd też Plan musiał uwzględnić dotychczasowy sposób ich zagospodarowania. Natomiast pozostałe nieruchomości niezabudowane podobnie jak działka skarżących zostały wyłączone spod zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.