II OSK 579/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant referent Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka Jawna z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1446/21 w sprawie ze skargi P. Spółka Jawna z siedzibą w C. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 21 kwietnia 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.1089.2020.UB w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. Spółka Jawna z siedzibą w C. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1446/21 oddalił skargę P. Spółka Jawna z siedzibą w C. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 21 kwietnia 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.1089.2020.UB o odmowie skreślenia z skreślenia z rejestru zabytków parku w miejscowości K., znajdującego się na części działki nr [...], wpisanego do tego rejestru pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z 8 kwietnia 1986 r. znak Kl.III- 5340/34/85. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu ww. decyzją z 21 kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 i art. 89 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej: uozoz) oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: Kpa), odmówił skreślenia ww. obiektu z rejestru zabytków. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonanie oceny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 uozoz wymaga ustalenia, czy stopień zniszczenia danego obiektu spowodował utratę jego wartości, lub też, czy nowe ustalenia naukowe faktycznie tej wartości nie potwierdzają. W decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z 28 kwietnia 1986 r. wskazano na "ważną rolę krajobrazową" parku, który "ożywia monotonię bezleśnej okolicy" oraz stwierdzono, że powinien on podlegać ochronie konserwatorskiej "ze względu na cenny drzewostan jak i na zabytkową wartość dworu". Minister uznał, że pomimo znacznej degradacji parku oraz rozebrania dworu w 2015 r., park nie utracił wartości, dla których został wpisany do rejestru zabytków. Tym samym, zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 uozoz, nie zachodzi przesłanka wskazująca na konieczność skreślenia omawianego obiektu z rejestru zabytków. W przypadku założenia parkowego, stopień zachowania oryginalnych nasadzeń nie jest czynnikiem decydującym o jego wartości. Istotny w przypadku zabytków sztuki ogrodowej jest przede wszystkim stopień zachowania formy, czyli w omawianej sprawie - wciąż czytelny wpływ tej przestrzeni parkowej na kształt otaczającego krajobrazu. Zdaniem Ministra przeprowadzenie rewaloryzacji przedmiotowego parku jest trudne, niemniej jednak możliwe do wykonania. Co istotne, układ ścieżek parkowych na omawianym terenie był już nieczytelny w chwili wpisywania parku w K. do rejestru zabytków. Przedmiotowy obszar w dalszym ciągu posiada wartości artystyczne, historyczne i naukowe, dla których został objęty ochroną prawną, przede wszystkim jako część założenia dworsko-parkowego. W związku z powyższym nie zachodzą przesłanki umożliwiające skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowego obiektu. 1.3. W skardze do Sądu Wojewódzkiego na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 13 ust. 1 i ust. 2 uozoz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7 w zw. z art. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz 107 § 3 i art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 Kpa. Skarżący podniósł w szczególności, że w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej NID) autor wskazał, iż na 26 drzew znajdujących się obecnie w parku "starodrzewem może być nawet 85% obecnego drzewostanu". Zdaniem strony przytoczone stwierdzenie stanowi jedynie niepopartą wiedzą specjalistyczną hipotezę autora opinii. Autor opinii kwestionował jednocześnie ustalenia wynikające z inwentaryzacji przedłożonej przez spółkę do wniosku. Załączona inwentaryzacja została sporządzona przez mgr. inż. leśnictwa, inż. ochrony środowiska, będącego rzeczoznawcą i biegłym sądowym z zakresu ochrony przyrody - i w ocenie spółki stanowi bardziej wiarygodne źródło informacji w zakresie wieku i stanu drzewostanu znajdującego się w parku, aniżeli opinia autora z NID. Sam organ rozpatrujący złożony przez spółkę wniosek nie posiada tego typu wiedzy specjalistycznej z zakresu dendrologii, jednak pomimo tego bezkrytycznie oparł się na wnioskach autora opinii NID. 1.4. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. 1.5. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił podzielając stanowisko organu, że ww. park posiada przede wszystkim walor artystyczny (czynnik kształtujący krajobraz miejscowości), walor historyczny (świadectwo istnienia założenia dworskiego w miejscowości), a także walor typologiczny (jako dokument historii kultury materialnej regionu), i wszystkie te wartości, pomimo pogorszenia stanu parku, nadal zostały zachowane. Zdaniem Sądu sporządzona przez NID opinia i pozostałe dokumenty zawierają dobitne stanowisko, że omawiany obiekt posiada wartości zabytkowe. Park jako zabytek sztuki ogrodowej ma specyficzny charakter, a stopień zachowania oryginalnych nasadzeń nie jest czynnikiem decydującym o jego wartości. Istotny w przypadku zabytków sztuki ogrodowej jest przede wszystkim stopień zachowania formy, czyli w omawianej sprawie - wciąż czytelny wpływ tej przestrzeni parkowej na kształt otaczającego krajobrazu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zarzuty skargi w znacznej mierze stanowią polemikę z ustaleniami zawartymi w opinii NID, w szczególności z ustaleniami dotyczącymi wieku drzew jak też ich stanu fitosanitarnego. Przedstawione przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym dokumenty, w świetle ustaleń opinii NID oraz podzielonego przez Sąd poglądu, że stopień zachowania oryginalnych nasadzeń nie jest czynnikiem decydującym o jego wartości, nie mogą jednak stanowić o braku wartości zabytkowych omawianego parku. Organ w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący uzasadnił, dlaczego dał wiarę ustaleniom zawartym w sporządzonej przez NID opinii. Podkreślono, że z zarzutów skarżącego wynika konieczność potwierdzania twierdzeń zawartych w opinii eksperckiej jeszcze kolejną opinią NID. Takie rozumowanie jest błędne, albowiem eksperci w omawianej dziedzinie wydając opinię, opierają się na swojej wiedzy i doświadczeniu z zakresu danej dziedziny. Brak jest konieczności sporządzania przez NID kolejnej opinii. Podstawą postępowania w sprawie wykreślenia zabytku z rejestru jest fakt ustalenia znacznego stopnia zniszczenia danego obiektu, powodującego przy tym utratę jego wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Właściwe organy są więc zobowiązane do ochrony zabytków, która polega m.in. na podejmowaniu działań służących zachowaniu wartości zabytkowych przy wykorzystaniu przysługujących środków i instrumentów o charakterze władczym (art. 4 uozoz). Skreślenie zabytku z rejestru, do którego został uprzednio wpisany powinno mieć zatem miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach, po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek, tj. zniszczenia obiektu i równoczesnej utraty przez tenże wartości wymienionych w art. 13 ust. 1 uozoz. Zatem podstawą do wykreślenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków nie jest jego zły stan techniczno-użytkowy, ale takie jego zniszczenie, które powoduje utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 Kpa, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy organ nie zgromadził na etapie postępowania administracyjnego w sposób kompleksowy materiału dowodowego, co przejawiało się w nieprzeprowadzeniu przez organ dowodu z opinii biegłych z zakresu ochrony zabytków oraz z zakresu dendrologii, którzy zweryfikowaliby ponad wszelką wątpliwość okoliczności wskazywane w opinii NID, która była kwestionowana przez spółkę, dot. walorów zabytkowych parku oraz wieku drzew pozostałych w parku, lub chociażby w nie zleceniu przez organ sporządzenia kolejnej opinii NID, w celu potwierdzenia wniosków pierwszej opinii, w konsekwencji czego postępowanie nie doprowadziło do poczynienia ustaleń zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zostało przeprowadzone w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a finalnie doprowadziło do niesłusznego nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi spółki i utrzymania w mocy decyzji organu odmawiającej skreślenia parku z rejestru zabytków; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 Kpa, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, w tym niezgromadzenie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również jego nieprawidłową i dowolną ocenę, niezgodną z zasadą prawdy obiektywnej, w wyniku oparcia się (tak jak organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji) wyłącznie na opinii NID, której wnioski były obszernie kwestionowane przez spółkę, i pominięciu pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi spółki i utrzymania w mocy decyzji organu odmawiającej skreślenia parku z rejestru zabytków; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 §1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, poprzez nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, w którym nie zawarto rozważenia zarzutów spółki podniesionych w skardze dot.: nieproporcjonalnego naruszenia prawa własności spółki w związku z utrzymaniem tak rygorystycznej formy ochrony przyrody dla przedmiotowego parku, możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 13 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 uozoz w kontekście utraty walorów zabytkowych w stosunku do części parku, co do której spełniły się ustawowe przesłanki wskazane w ww. przepisach, co w konsekwencji mogłoby uzasadniać skreślenie parku z rejestru zabytków chociażby w części, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego nieuwzględnienia przez Sąd I instancji skargi spółki i utrzymania w mocy decyzji organu odmawiającej skreślenia parku z rejestru zabytków; 2) prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z art. 13 ust. 1 uozoz poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji w wyniku błędnego uznania, że przedmiotowy park zachował walor autentyczności i w dalszym ciągu posiada wartości będące podstawą objęcia go ochroną konserwatorską, podczas gdy park został zniszczony w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej, spełniając tym samym ustawowe przesłanki wskazane w ww. przepisie uzasadniające jego skreślenie z rejestru zabytków; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 13 ust. 1 uozoz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji w wyniku błędnego uznania, że park zachował walor autentyczności i w dalszym ciągu posiada wartości będące podstawą objęcia go ochroną konserwatorską, podczas gdy park został zniszczony w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej, spełniając tym samym ustawowe przesłanki wskazane w ww. przepisie uzasadniające jego skreślenie z rejestru zabytków, w sytuacji gdy utrzymanie w przedmiotowej sprawie tak rygorystycznej formy ochrony zabytków stanowi nieproporcjonalne naruszenie prawa własności Skarżącej, w stosunku do wskazywanego przez organ interesu społecznego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 13 ust. 2 uozoz. w zw. z art. 13 ust. 1 uozoz, poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, w wyniku całkowitego pominięcia kwestii dot. możliwości wydania przez organ decyzji skreślającej z rejestru zabytków chociażby części parku w K., podczas gdy z materiału dowodowego bezspornie wynika, że w parku pozostało jedynie 26 drzew (na ponad 100 szt. drzew rosnących w parku jeszcze kilka lat temu), w związku z czym Sąd I instancji powinien był stwierdzić, iż organ - w sytuacji nieuznania całkowitej utraty przez park jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej - miał obowiązek rozważyć również kwestię utraty ww. walorów w stosunku do części parku, co do której spełniły się ustawowe przesłanki wskazane w ww. przepisach uzasadniające skreślenie parku z rejestru zabytków chociażby w części. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 4.3. Jak zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 Kpa przyjmując, że organ podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym również przeprowadzenia na żądanie strony dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślić również należy, że w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, którymi organ sam nie dysponuje, powinien on zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 Kpa). Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie miał dokonać kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na podstawie art. 13 uozoz w związku z wnioskiem skarżącego o wykreślenie parku z rejestru zabytków. Zgodnie z art. 13 ust. 1 uozoz zabytek wpisany do rejestru zabytków, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, podlega skreśleniu z tego rejestru. Przy czym stopień zniszczenia zabytku nie może być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi walorów użytkowych. 4.4. W odniesieniu do parku dworskiego w K. jako przesłanki wpisania go do rejestru zabytków w 1986 r. uznano ważną rolę krajobrazową parku, cenny drzewostan oraz zabytkową wartość dworu. Kluczowa dla niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy w odniesieniu do pozostałości ww. parku w związku z rozebraniem dworu i istotnym zniszczeniem drzewostanu, mamy nadal do czynienia z zabytkiem. Minister swoją decyzję oparł na jednym dowodzie - wyłącznie na wnioskach wynikających z opinii sporządzonej przez pracownika Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Jednakże skarżący w trakcie postępowania kwestionował tę opinię składając obszerne zastrzeżenia, dotyczące w szczególności analizy dendrologicznej dokonanej w sposób nieuprawniony przez pracownika NID. W ww. opinii zakwestionowano bowiem ustalenia zawarte w inwentaryzacji przekazanej przez skarżącego - która to inwentaryzacja została sporządzona przez specjalistę w tym zakresie. Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny przedłożonej przez skarżącego inwentaryzacji. 4.5. Jak wskazuje się w orzecznictwie, o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków powinien decydować rzeczywisty stan obiektu w dniu wydawania decyzji (wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1813/19). Organ powinien był zatem wyjaśnić rzeczywisty stan pozostałego drzewostanu i ocenić czy stopień jego zniszczenia oraz utrata powiązania funkcjonalnego z budynkiem dworu nie spowodowały utraty jego wartości zabytkowych. W niniejszej sprawie ani organ, ani Sąd I instancji nie określił jednak jaki jest rzeczywisty stopień zachowania owej oryginalnej substancji drzewostanu, a co za tym idzie organ nie wyjaśnił, czy doszło do zaistnienia przesłanki "zniszczenia zabytku". Ustaleń tych nie może natomiast zastąpić opinia sporządzona na zlecenie organu przez Narodowy Instytut Dziedzictwa. W opinii tej stwierdzono, że "starodrzewem może być nawet 85% obecnego drzewostanu" - takie arbitralne ustalenia nie poparte jakąkolwiek wiedzą specjalistyczną nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do ustalenia stopnia zniszczenia zabytku. Zaakceptowanie natomiast przez Sąd I instancji braku dokonania przez Ministra weryfikacji opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa powoduje, że Sąd ten naruszył przepisy procedury w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 Kpa. W niniejszej sprawie ani organ, ani Sąd I instancji nie określił jaki jest rzeczywisty stopień zachowania owej oryginalnej substancji, a co za tym idzie organ nie wyjaśnił, czy doszło do zaistnienia przesłanki "zniszczenia zabytku". Powyższe spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. 4.6. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając ponownie sprawę jest obowiązany ustalić, czy z uwagi na stopień zniszczenia drzewostanu możliwe jest przywrócenie jakichkolwiek funkcji użytkowych parku, przy jednoczesnym zachowaniu wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez Ministra uzupełniającego postępowania dowodowego i dokonania ponownej oceny wniosku skarżącego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych jest przedwczesna. 4.7. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 Ppsa.