II OSK 582/15

Dnia 8 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2183/13 w sprawie ze skargi M. Ś. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2183/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Ś. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2013 r. M. Ś. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z dnia [...] maja 1974 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy akt własności ziemi nr [...], z dnia [...] sierpnia 1973 r., wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. D. M. w sprawie uregulowania własności nieruchomości rolnej o pow. 2,57 ha, położonej we wsi B. Wnioskodawca we wniosku podniósł zarzut wydania ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Akt własności ziemi nr [...], z dnia [...] sierpnia 1973 r., stwierdzał, że własność przedmiotowej nieruchomości nabył A. Ś. na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z dnia [...] maja 1974 r. Minister w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Regulacja ta oznacza, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu (tj. od dnia 1 stycznia 1992 r.) nie ma prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych (w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) decyzji wydanych na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 26 października 1971 r., które uzyskały przymiot ostateczności. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego ze względu na regulację zawartą w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. wniósł M. Ś.. Skarżący podniósł, że dane z aktu własności ziemi nr [...] do chwili obecnej nie są wprowadzone do ewidencji gruntów, gdyż jest on niewykonalny i nie jest oparty o żaden dokument geodezyjny wykonany prze geodetę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że aktem własności ziemi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., wydanym przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. D. M. na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250) stwierdzono, że A. Ś. stał się z mocy samego prawa właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi B. nr [...] o powierzchni 2,57 położonej we B. – N. D. M. Na skutek odwołania M. Ś. od ww. aktu własności ziemi, Wojewódzka Komisja do Spraw Uwłaszczenia w W. decyzją z dnia [...] maja 1974 r., utrzymała w mocy zaskarżony akt własności ziemi. M. Ś. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] maja 1997 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. , w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 107, poz. 464, ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia tego wniosku. Po rozpatrzeniu wniosku M. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1342/97 oddalił skargę M. Ś. na tę decyzję. Z powyższego wynika, że wniosek M. Ś. z dnia 8 stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z dnia [...] maja 1974 r., którą utrzymano w mocy akt własności ziemi nr [...], z dnia [...] sierpnia 1973 r., wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. D. M. jest kolejnym wnioskiem w tej samej sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją administracyjną. Ponieważ już raz na wniosek M. Ś. badano dopuszczalność prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z dnia [...] maja 1974 r., to nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Stwierdzenie niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w drodze ostatecznej decyzji ustanawia w tym zakresie stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Wobec powyższego Sąd uznał, że Minister prawidłowo na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z dnia [...] maja 1974 r., jednakże z uzasadnienia powinno wynikać, że prowadzenie postępowania administracyjnego w żądanym we wniosku zakresie jest niedopuszczalne, gdyż w tym samym stanie faktycznym i prawnym oceny takiej dokonał już Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. Jednakże Sąd uznał, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na samo rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. Ś., podnosząc zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo oczywistego naruszenia przez Ministra przepisów art. 7,77,80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także twierdzeń skarżącego mających istotne znaczenie dla sprawy, a w szczególności treści opinii biegłego geodety H. C., a także okoliczności braku dostępu skarżącego do dokumentów związanych z wydaniem aktu własności ziemi nr [...], co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia, - naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r., Nr 27, poz. 2128 ze zm.) w zw. z art. 2, 32, 45 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma charakter stanowczy, niedopuszczający żadnych wyjątków uwzględniających szczególne okoliczności danego wypadku, podczas gdy taka interpretacja tego przepisu narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, w tym zasadę proporcjonalności, a także stoi w sprzeczności z prawem do ochrony prawnej obywateli, zasadą równości wobec prawa oraz zasadą niedyskryminacji, - naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo niezasadnego zastosowania przez Ministra Rolnictwa art. 61 a k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w W. z dnia [...] maja 1974 r., w wyniku błędnego przyjęcia, że w tej sprawie zastosowanie nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnych jest całkowicie niedopuszczalne, - naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo oczywistego naruszenia przez Ministra przepisów art. 15 i 8 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się w jakikolwiek sposób przez organ do zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co godzi w zasadę działania organów państwowych w sposób budzący zaufanie do państwa, - naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika aby Sąd dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń faktycznych w sprawie, a także ze względu na brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącego, uchylanie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia skargi, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie i oddalenia skargi. - art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia naruszającego zakaz reformationis in peius poprzez przyjęcie, że podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie była powaga rzeczy osądzonej, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister wskazał wyłącznie art. 63 ust. 2 powołanej ustawy i od treści takiego rozstrzygnięcia skarżący wniósł skargę, treść uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu I instancji niekorzystnie dla skarżącego rzutuje na przebieg dalszego postępowania w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności mniej korzystnych dla skarżącego, nie ma on możliwości zakwestionowania rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem przed Sądem I instancji, co także narusza jego prawo do ochrony prawnej. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie mu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r., Nr 27, poz. 2128 ze zm.) w zw. z art. 2, 32, 45 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.). Wyraźną podstawę odmowy wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w tej sprawie stanowi obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464), który stanowi, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Od dnia 1 stycznia 1992 r. ustawodawca zamknął więc możliwość wzruszania aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. O zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. dwukrotnie orzekał Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5) oraz, że nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W pierwszym z powołanych wyroków Trybunał wskazał, że wydane na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. – do końca 1991 r. Był to wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. W drugim z powołanych wyroków Trybunał podkreślił, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ani inne przepisy tej ustawy nie przewidują żadnych wyjątków, w których możliwa byłaby weryfikacja w postępowaniu administracyjnym aktu własności ziemi, niezależnie od (nawet wyjątkowych) okoliczności danej sprawy. W związku z powyższym nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące pominięcia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7,77,80 k.p.a.) oraz nieodniesienia się przez organ do zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 i 8 k.p.a.). Organ nie miał możliwości odniesienia się do wniosków dowodowych i zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżącego, gdyż był zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie z uwagi na jednoznaczną treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a k.p.a. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na regulację szczególną jaką jest art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, czy też odmowa wszczęcia z uwagi na powagę rzeczy osądzonej prowadzą do takiego samego skutku, tj. braku możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Trudno uznać, aby orzeczenie Sądu I instancji niekorzystnie dla skarżącego rzutowało na przebieg dalszego postępowania w sprawie, gdy takie postępowanie nie może się już toczyć. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu, wskazać należy, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należnym od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 p.p.s.a.