II OSK 589/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 771/24 w sprawie ze skargi W.S. i A.S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2024 r., nr 128/2024, znak WOB.7721.436.2023.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 771/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.S. i A.S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2024 r., nr 128/2024, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 25 października 2023 r., nr 218/23 i orzeczono o skierowanym do skarżących nakazie rozbiórki zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę utwardzonego placu postojowego na działce nr [...] obr. [...] w K.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, pominięcie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i w rezultacie oparcie rozstrzygnięcia na tym nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, 2. § 3 pkt 25, § 14 oraz § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej "r.MI") poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz bezzasadne uznanie, iż skarżący wykonali plac postojowy, a nie – jak to ma miejsce w rzeczywistości – wyłącznie elementy urządzenia terenu działki o przeznaczeniu budowlanym w związku z planowaną w przyszłości zabudową tej działki i w konsekwencji naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (P.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki domniemanego placu postojowego, który w rzeczywistości nie jest placem postojowym. Jednocześnie W.S. i A.S. wnieśli o "zmianę" zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do tego, czy roboty wykonane przez W.S. i A.S. na działce nr [...] w K. stanowiły jedynie nieznaczne ustabilizowanie terenu związane z przyszłym zamiarem zabudowy i bieżącym korzystaniem z nieruchomości, czy też doprowadziły do powstania samodzielnego obiektu budowlanego w postaci utwardzonego placu postojowego, którego skala uzasadniała obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji, przy braku wniosku o legalizację w wyznaczonym terminie, obligowała organ do wydania nakazu rozbiórki. W pierwszym zarzucie skarżący powołali art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., twierdząc, że nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania dowodowego, pominięto prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a następnie oparto rozstrzygnięcie na nieprawidłowych ustaleniach. Już na wstępie należy zauważyć, że wskazanie art. 77 i art. 107 K.p.a. nie zostało w skardze kasacyjnej dostatecznie skonkretyzowane przez przywołanie naruszonych jednostek redakcyjnych. Tego rodzaju sposób formułowania zarzutów utrudnia ich ocenę w postępowaniu kasacyjnym. Nie eliminuje jednak możliwości merytorycznego odniesienia się do zasadniczej tezy skarżących, ponieważ zarzut nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i niewyjaśnienia okoliczności sprawy mieści się w zakresie normowania art. 7 K.p.a. i w tym ujęciu podlega ocenie. Omawiany zarzut w istocie zmierza do podważenia przyjętej w sprawie oceny, że wykonane roboty doprowadziły do powstania utwardzonego placu postojowego o potencjale przekraczającym 10 stanowisk. Skarżący kasacyjnie przekonują, że doszło jedynie do wysypania niewielkiej ilości żwiru, co miało służyć ograniczeniu zabłocenia terenu oraz przygotowaniu nieruchomości pod przyszłą zabudowę. Wskazują także, że w atrakcyjnej turystycznie okolicy nie są w stanie zapobiec parkowaniu samochodów osób postronnych, a ponadto podnoszą, iż w sąsiedztwie funkcjonują parkingi bardziej intensywnie urządzone, wobec których nie są podejmowane analogiczne działania. W świetle ustaleń, które Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe, nie sposób przyjąć, aby zebrany materiał nie dawał podstaw do oceny charakteru i skali wykonanych robót. Sąd pierwszej instancji wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzono dnia 7 lipca 2022 r., dnia 25 sierpnia 2022 r. i dnia 14 września 2022 r. W ich toku sporządzono rozbudowane protokoły oraz wykonano obszerny materiał zdjęciowy. Na tej podstawie Sąd przyjął, że na działce wykonano niwelację terenu i utwardzenie kruszywem o grubości od około 20 cm od strony drogi gminnej, czyli od strony północnej, do ponad 2 m od strony południowej, co spowodowało powstanie skarp. Sąd odnotował też nasyp w części południowo- zachodniej o długości i szerokości około 14 m i wysokości 1,5 m, powiązany z funkcjonującą na miejscu wypożyczalnią quadów i skuterów. Ustalono również, że działka była ogrodzona od strony drogi, a na utwardzonym terenie w czasie kontroli wjeżdżały i wyjeżdżały oraz parkowały pojazdy. Wnioski organów i Sądu co do faktycznej możliwości urządzenia na tej powierzchni więcej niż 10 stanowisk zostały oparte na analizie wielkości utwardzenia i dokumentacji z kontroli. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby w tym zakresie pominięto istotne dowody, które mogłyby podważyć tę ocenę. Ich stanowisko polega przede wszystkim na przedstawieniu odmiennego postrzegania ujawnionych okoliczności. Nie usprawiedliwia zarzutu wskazanie przez W.S. i A.S., że parkowanie przez osoby postronne następowało bez ich zgody. Tego rodzaju twierdzenie, nawet przyjmowane w kategoriach stanowiska strony, nie podważa ustalenia, że utwardzenie terenu było wykonywane i wykorzystywane w sposób umożliwiający, a według ustaleń Sądu także realizujący, postój pojazdów. Podobnie argument o zabłoceniu terenu i potrzebie uporządkowania gospodarki wodami opadowymi nie wykazuje, aby organ zaniechał czynności dowodowych. Odnosi się raczej do celu, jaki skarżący przypisują wykonanym robotom. Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego rodzaju argumentacji i nie podzielił jej w konfrontacji z ustaleniami co do rozmiaru robót i sposobu użytkowania utwardzonej powierzchni. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie jest usprawiedliwiony, ponieważ skarżący kasacyjnie nie wykazali takiego uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które mogłoby prowadzić do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował decyzję wydaną przy nieustalonym lub błędnie ustalonym stanie faktycznym. Drugi zarzut skargi kasacyjnej obejmuje § 3 pkt 25, § 14 oraz § 18 pkt 1 i 2 r.MI, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Skarżący kasacyjnie twierdzą, że przyjęto błędnie, iż wykonali plac postojowy, podczas gdy ich działania miały stanowić jedynie element zagospodarowania działki o przeznaczeniu budowlanym, podejmowany w związku z planowaną w przyszłości zabudową. Podnoszą również, że w okolicy istnieją parkingi o bardziej intensywnym charakterze, wobec których nie podejmuje się podobnych działań, oraz że oczekują na wejście w życie nowego planu miejscowego, po czym zamierzają projektować nową inwestycję z wykorzystaniem obecnego utwardzenia albo doprowadzić do legalizacji istniejącego stanu. W ramach tego zarzutu konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna w istocie ponownie kwestionuje kwalifikację przedmiotu robót oraz ocenę, czy ich skala wiązała się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jest to w znacznej mierze kontynuacja polemiki z ustaleniami, które Sąd pierwszej instancji uznał za wynikające z materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że utwardzenie powierzchni gruntu, dokonane w sposób trwały i ukierunkowany na określoną funkcję, może stanowić budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Sąd wskazał także, że o kwalifikacji decyduje nie tylko techniczny opis robót, lecz przede wszystkim zamierzona i realizowana funkcja obiektu. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że utwardzenie nie pozostaje w bezpośrednim związku funkcjonalnym z innym obiektem budowlanym na działce. Z tego powodu nie mogło być potraktowane jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., które z natury pełni funkcję służebną wobec określonego obiektu. Sąd trafnie zaakcentował, że powiązanie wymagane dla urządzenia budowlanego musi istnieć realnie, a nie jedynie w sferze planistycznej. Nie wystarcza też sam, niewykazany dowodowo zamiar budowy w przyszłości. Zasadniczym elementem oceny w sprawie było ustalenie, czy powierzchnia utwardzenia, z uwagi na swą wielkość, pozwala na urządzenie miejsc postojowych w liczbie przekraczającej 10 stanowisk. Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b., który przewiduje brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W konsekwencji, a contrario, budowa miejsc postojowych przewyższających tę liczbę wymaga takiego pozwolenia. Sąd wskazał, że analiza wielkości utwardzonej powierzchni, w konfrontacji z parametrami stanowisk postojowych wynikającymi z § 21 ust. 1 r.MI, prowadzi do wniosku o fizycznej możliwości urządzenia na niej więcej niż 10 stanowisk. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby w tej ocenie doszło do błędnej wykładni przepisów r.MI przywołanych w skardze kasacyjnej. Ich argumentacja ogranicza się do twierdzenia, że nie urządzili parkingu i że ilości żwiru nie były znaczne. Tymczasem ustalenia Sądu pierwszej instancji co do rozmiaru utwardzenia, w tym co do warstwy kruszywa przekraczającej od strony południowej 2 m, pozostają w sprzeczności z opisem przedstawianym przez skarżących kasacyjnie jako jedynie wysypanie niewielkiej ilości żwiru. W tym kontekście nie mogły odnieść skutku odwołania W.S. i A.S. do przyszłych planów inwestycyjnych, oczekiwania na nowy plan miejscowy lub zapowiedzi, że w przyszłości podejmą działania legalizacyjne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przeznaczenie terenu w miejscowym planie nie ma znaczenia w sytuacji, gdy skarżący nie złożyli wniosku o legalizację. W rozpoznawanej sprawie znaczenie decydujące miał bowiem fakt, że skarżący nie skorzystali z możliwości legalizacji w wyznaczonym terminie. Sąd pierwszej instancji wyraźnie podkreślił, że art. 49e pkt 1 P.b. nakazuje organowi wydanie decyzji o rozbiórce w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, a zatem rozstrzygnięcie ma w takim układzie charakter związany. Skarżący kasacyjnie nie podważyli tego elementu rozumowania skutecznym zarzutem prawnym. W szczególności powołanie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. nie prowadzi do wykazania wadliwości oceny Sądu pierwszej instancji, skoro podstawą nakazu rozbiórki była konsekwencja niezłożenia wniosku legalizacyjnego w przewidzianym trybie, a nie negatywna ocena zgodności inwestycji z planem miejscowym. Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane między innymi w oparciu o art. 48 P.b., którego skarżący skutecznie nie zakwestionowali w zakresie przyjętej podstawy prawnej. Na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie wpływa także podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność, że wobec innych właścicieli, prowadzących w okolicy parkingi, nie podejmowano analogicznych działań. Teza o nierównym traktowaniu nie wykazuje naruszenia przepisów r.MI ani art. 48 P.b. w sposób, który mógłby podważyć ocenę prawną Sądu pierwszej instancji w tej sprawie. W konsekwencji drugi zarzut skargi kasacyjnej również nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Skarżący kasacyjnie nie wykazali błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów r.MI i P.b. Ich argumentacja pozostaje przede wszystkim polemiką z ustaleniami i oceną funkcji utwardzenia, podczas gdy Sąd pierwszej instancji w sposób spójny i oparty na materiale dowodowym uzasadnił kwalifikację obiektu oraz wynikające z niej skutki prawne. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.