II OSK 639/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Klimatu z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1548/21 uwzględnił skargę Gminy T. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...] [...] [...] [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] – miasto, gmina T. i stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Klimatu z [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Sąd I instancji podniósł, że Minister Klimatu i Środowiska nie był organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, pomimo że właściwym do jego wydania po rozpatrzeniu wniosku był Marszałek Województwa [...], jako wydane w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa), są wadliwe w stopniu kwalifikowanym. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia. 2. Minister Klimatu i Środowiska wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie następujących przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa i art. 161 ust. 1 w zw. z art. 161 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420 ze zm.; dalej pgg) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej upzp), poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia, podczas gdy w niniejszej sprawie Minister Klimatu i Środowiska był uprawniony do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, co wynika z wykładni ww. przepisów prawa, a zatem w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie mógł uznać przedmiotowych postanowień za nieważne; - art. 183 § 1 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa poprzez wyjście poza granice skargi kasacyjnej przez Sąd I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przekazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny; II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 161 ust. 3 pgg oraz art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp, polegającą na przyjęciu, że sprawa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanego złoża kopaliny (węgla brunatnego - złoża objętego prawem własności górniczej) nie stanowi sprawy związanej z dokumentacją geologiczną, co spowodowało, że Sąd I instancji zamiast art. 161 ust. 3 pgg błędnie zastosował art. 161 ust. 1 pgg, co doprowadziło do uznania, że Minister Klimatu i Środowiska nie miał kompetencji do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, a zatem sprawę rozpoznał organ niewłaściwy rzeczowo, co powoduje z kolei, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc są dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, wskutek czego Sąd I instancji błędnie stwierdził nieważność ww. postanowień; - art. 53 ust. 4 pkt 5 upzp przez błędne zrozumienie sformułowania "udokumentowane złoże kopaliny" i przyjęcie, że pod przedmiotowym pojęciem należy rozumieć jedynie złoża kopalin, które zostały udokumentowane w odpowiednich kategoriach i ujawnione w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 3.3. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w całości podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacją geologiczną dotyczącą spraw określonych w art. 161 ust. 3 pkt 1-10 Pgg, a także zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów i nie ulega wątpliwości, że w świetle brzmienia wskazanych wyżej przepisów minister ten nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jako organ administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (wyroki NSA: z 18 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 3266/19, z 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 29/21, z 19 października 2021 r. sygn. akt. II OSK 848/19). Wskazane regulacje nie dają podstaw do przyjęcia, że skoro minister jest organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 pgg, w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie on również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli określona inwestycja planowana jest na terenie, gdzie znajdują się złoża kopaliny. Należy mieć na uwadze, że pojęcie "sprawy związanej z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych" oraz pojęcie "sprawy związanej z dokumentacjami geologicznymi" mają swoje własne znaczenie normatywne na gruncie pgg (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. II OW 131/14). 3.4. Przepis art. 161 ust. 3 pgg nie stanowi zatem normy kompetencyjnej wyznaczającej właściwość rzeczową ministra jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 upzp. W konsekwencji do dokonania wspomnianych uzgodnień zastosowanie znajdzie art. 161 ust. 1 pgg, zgodnie z którym organem właściwym jest marszałek województwa. 3.5. Tym samym oba zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczący w istocie naruszenia prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 1 Kpa i art. 161 ust. 1 w zw. z art. 161 ust. 3 pgg w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 upzp powiązanych z przepisem wynikowym tj. art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa są nieusprawiedliwione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana, lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa Oznacza to, że skoro w art. 161 ust. 3 pgg przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nieobjęte dyspozycją wskazanego przepisu. 3.6. Natomiast zarzut naruszenia art. 183 § 1 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa poprzez wyjście przez Sąd I instancji poza granice skargi kasacyjnej jest całkowicie bezzasadny, ponieważ Sąd I instancji rozpoznając sprawę - w wyniku przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 Ppsa), nie jest natomiast związany granicami skargi kasacyjnej, która stanowiła podstawę wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołane w tym zarzucie skargi kasacyjnej przepisy w ogóle nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądem I instancji. 3.7. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.