II OSK 658/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 944/24 w sprawie ze skargi T.T. na uchwałę Nr CXIII/3049/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.T. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 944/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T.T. na uchwałę Rady Miasta Krakowa (zwanej dalej "Radą") z dnia 28 czerwca 2023 r., nr CXIII/3049/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.T., zarzucając naruszenie: 1. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej "K.c.") oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, że Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczyła nadmiernie uprawnień skarżącej, gdy tymczasem, wyłączając nieruchomości skarżącej spod zabudowy przekroczyła to władztwo, co oznacza, że jej działania w tym zakresie powinny zostać uznane przez Sąd pierwszej instancji za niezgodne z prawem; 2. art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie ze względu na błędne uznanie, że organ planistyczny był uprawniony do opierania się w ramach prowadzonej procedury na analizach dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, które jednak w ocenie skarżącej, ze względu na datę ich wykonania, w istotnym zakresie utraciły swoją aktualność; 3. art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz pkt 9 i 11 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, co związane jest z brakiem zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji sposobu przeprowadzenia procedury planistycznej, która w ocenie skarżącej została przeprowadzona przez organ w sposób ograniczający udział społeczeństwa, w tym również jej udział w pracach nad planem miejscowym, oraz w sposób niegwarantujący zachowania jawności i przejrzystości, w szczególności ze względu na: a. brak dokonania odpowiedniego ogłoszenia przez Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent") o podjęciu przez Radę uchwały z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr CIX/2946/23 w sprawie zmiany uchwały z dnia 26 października 2016 r., nr LV/1124/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, b. bezzasadne odstąpienie od wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz umożliwienia składania uwag do projektu planu miejscowego; 4. art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.MI") poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że nie doszło do wadliwego sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, a zatem, że kwestionowana przez skarżącą prognoza nie może dyskwalifikować zaskarżonej uchwały; 5. art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie ze względu na błędne uznanie, że nie zachodziła konieczność ponowienia przez organ planistyczny znacznej części czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., w tym w szczególności wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu; 6. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły procedury oraz zasad sporządzania planu miejscowego; 7. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 10 r.MI poprzez naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zasady związania organów i sądów oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu, ze względu na uznanie, że nie stanowi naruszenia prawa sporządzenie dokumentu prognozy skutków finansowych o treści tożsamej z treścią dokumentu, który został zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20; 8. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów, jakimi kierował się Sąd, uznając, że w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały; 9. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 z późn. zm., dalej: "K.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego; 10. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo naruszenia przez organ wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz pkt 5, 9 i 11, art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; 11. art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny przepisów wskazanych w punkcie powyżej. Wskazując na powyższe, T.T. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb [...], należących do skarżącej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżąca wystąpiła nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o ich oddalenie i zasądzenie od skarżących na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2025 r. pełnomocnik T.T. przedstawił szerszy wywód na poparcie zasadności skargi kasacyjnej, akcentując, że doszło do sytuacji, w której nierówno traktuje się podmioty, których dotyczył uchwalony plan. Odnosi się to do nieruchomości wyłączonej z jego granic, o czym postanowiono na sesji Rady w dniu 26 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 944/24, prawidłowo oddalił skargę T.T. na uchwałę Rady z dnia 28 czerwca 2023 r., nr CXIII/3049/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...] obręb [...]. Plan ten został uchwalony po wcześniejszym stwierdzeniu nieważności części planu "etap A", co nastąpiło wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20. Skarżąca kasacyjnie podnosi przede wszystkim zarzuty nadużycia władztwa planistycznego, naruszenia prawa własności, ograniczenia udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej oraz nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych i niezastosowania art. 153 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że T.T. poszukuje ochrony prawnej w związku z ukształtowaniem niekorzystnego dla niej przeznaczenia należących do niej działek zwłaszcza pod tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, co wyklucza ich zabudowę. Z treści jej argumentacji wynika, że nieruchomość jest dla niej istotna ze względu na przyjęte założenia co do jej zagospodarowania. Skarżąca nadto podejmowała daleko idące starania, aby doprowadzić do jej zabudowy. W szczególności wskazywała na decyzję Prezydenta z dnia 14 października 2009 r. ustalającą warunki zabudowy, choć z parametrami, które uznawała za niekorzystne, oraz na kolejne wnioski o warunki zabudowy dla zamierzeń budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych, załatwiane decyzjami odmownymi, uchylanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił tę perspektywę właściciela i ochronę prawa własności T.T. postrzegał jako istotną przeciwwagę dla przyjętej przez Gminę Miejską Kraków koncepcji kształtowania terenów zieleni. Miało to znaczenie dla sprawy, albowiem kontrola sądowoadministracyjna planu miejscowego wymaga oceny, czy nie doszło przy jego uchwalaniu do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Jest tak wtedy, gdy występuje wyraźna dysproporcja pomiędzy skalą ingerencji w prawo własności a wartością i realnością celów planistycznych mających taką ingerencję uzasadniać. Taka dysproporcja świadczyć mogłaby o nadużyciu przysługującego gminie władztwa planistycznego, prowadząc – stosownie do konceptu przyjętego w doktrynie i orzecznictwie – do wyeliminowania uchwały planistycznej z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu spójności polityki przestrzennej miasta w zakresie realizacji studium oraz tego, że działki T.T. położone są w obrębie szerszego pasa gruntów przeznaczonych pod tereny zieleni, brak jest podstaw do zakwestionowania planu miejscowego z powołaniem na nadużycie władztwa planistycznego. Z materiału sprawy wynika, że działki skarżącej znajdują się w obrębie większego kompleksu przeznaczonego pod tereny zieleni między ulicami [...] i [...] oraz dalej na północ od ulicy [...]. Jednocześnie nieruchomości T.T. nie mają takich indywidualnych cech, które w realiach sprawy uzasadniałyby blokowanie koncepcji polityki przestrzennej miasta. W szczególności nie wykazano, że są one zabudowane, bądź objęte inwestycją w stadium zaawansowanej realizacji. Do kwestii tych, przedstawionych tu w sposób wprowadzający, Naczelny Sąd Administracyjny powróci jeszcze przy analizie poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej. W zarzucie 1 skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co miało polegać na bezzasadnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie ograniczyła nadmiernie uprawnień właścicielskich T.T.. Istota stanowiska skarżącej kasacyjnie sprowadza się do twierdzenia, że wyłączenie jej nieruchomości spod zabudowy, przez włączenie działek do terenów [...], a w niewielkim zakresie do [...], stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności. Skarżąca kasacyjnie wiąże tę ingerencję z argumentem o utracie aktualności przesłanek, które miały uzasadniać ujęcie obszaru w studium jako [...], w szczególności z kwestią [...], oraz z oceną, że działki nie przedstawiają szczególnej wartości przyrodniczej. Zarzut ten nie może zostać uwzględniony. Władztwo planistyczne gminy wynika z u.p.z.p. i obejmuje prawo Rady do przeznaczania terenów i określania sposobu ich zagospodarowania, w granicach wyznaczonych ustawą. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przesądza, że ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, że plan miejscowy nie jest instrumentem zapewniania właścicielowi realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, lecz narzędziem wyważenia wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym prawa własności oraz interesu publicznego, w szczególności ładu przestrzennego i ochrony środowiska. Z perspektywy art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa własności może następować w drodze ustawy i w zakresie koniecznym dla ochrony wartości konstytucyjnych. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego oparty na u.p.z.p., jest typową formą takiej ustawowo przewidzianej ingerencji. Dla oceny przekroczenia władztwa planistycznego kluczowe jest ustalenie, czy rozwiązanie planistyczne jest dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego, a w skrajnych wypadkach – o czym wspomniano wyżej – czy prowadzi do dysproporcji pomiędzy ciężarem nałożonym na właściciela a wagą celu planistycznego. Działki T.T. zostały objęte przeznaczeniem odpowiadającym kierunkowi zagospodarowania wynikającemu ze studium przyjętego uchwałą z dnia 9 lipca 2014 r., nr CXI1/1700/14. Sąd pierwszej instancji trafnie odtworzył, że nieruchomości skarżącej znajdują się w studium w terenie [...]. Przy sporządzaniu planu miejscowego Rada była związana ustaleniami studium w rozumieniu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W takiej sytuacji nie jest prawnie dopuszczalne przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, jeżeli prowadziłoby to do sprzeczności z kierunkiem wynikającym ze studium. W konsekwencji sama okoliczność, że T.T. dążyła do realizacji zabudowy mieszkaniowej, w tym powołuje się na decyzję o warunkach zabudowy z dnia 14 października 2009 r., nie może być uznana za argument rozstrzygający o bezprawności przeznaczenia terenów w planie miejscowym. Z akt sprawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy została wygaszona decyzją Prezydenta z dnia 28 lutego 2020 r. Równocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w okresie poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego T.T. nie doprowadziła do uzyskania pozwolenia na budowę, mimo że decyzja z dnia 14 października 2009 r. pozostawała w obrocie prawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie ma też to, że przeznaczenie terenów T.T. w planie miejscowym zostało ukształtowane w ramach spójnej koncepcji przestrzennej. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że jej działki sąsiadują z terenami przeznaczonymi pod zabudowę, i że zabudowa taka w okolicy rzeczywiście występuje. Okoliczność ta nie prowadzi jednak do wniosku, że Rada miała obowiązek dopuścić kolejną zabudowę. Koncepcja zachowania ciągłości terenów zieleni i ochrony obszarów niewskazanych do powstawania nowej zabudowy kubaturowej polega na tym, że część terenów pozostaje niezabudowana także w sąsiedztwie zabudowy. Plan miejscowy nie ma obowiązku wyrównywać potencjału inwestycyjnego wszystkich działek w danym obrębie. W tym sensie nie można wywodzić z samego potencjału inwestycyjnego obowiązku przeznaczenia terenu pod zabudowę. W niniejszej sprawie gmina wykazała cele planistyczne związane z ochroną terenów zieleni. Jednocześnie działki T.T. nie zostały wykazane jako takie, których szczególne przymioty, na przykład związane z zaawansowaniem realizacji inwestycji budowlanej, uzasadniałyby odstąpienie od tej koncepcji. W tym kontekście nie może zostać uznany za decydujący argument skarżącej kasacyjnie, że w studium ujęto obszar jako [...] w związku z rezerwą pod [...]. Nawet jeżeli realizacja tej inwestycji jest obecnie oceniana przez skarżącą jako mało prawdopodobna, nie zmienia to faktu, że wiążący dla Rady kierunek studium przewidywał funkcję zieleni urządzonej. Zaskarżony plan, ustalając dla zasadniczej części działek teren [...], realizuje przeznaczenie odpowiadające tej funkcji. Przewiduje podstawowe przeznaczenie jako publicznie dostępne parki, z dopuszczeniem obiektów i urządzeń typowych dla tego rodzaju zagospodarowania, oraz z parametrami, które Sąd pierwszej instancji przywołał, w tym wskaźnikiem intensywności zabudowy 0,005–0,2, minimalnym wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego 80%, a w przypadku realizacji [...] 60%, oraz maksymalną wysokością zabudowy 5 m. Tak ukształtowane ustalenia nie oznaczają zniesienia istoty prawa własności. Stanowią ograniczenie sposobu korzystania, typowe dla przeznaczenia terenów na cele zieleni urządzonej. Nie może też odnieść skutku zarzut skarżącej kasacyjnie, że część działki nr [...] nie została objęta granicami planu i ma to wskazywać na automatyzm działania organu. Sąd pierwszej instancji odnotował, że niewielka, północna część działki nr [...] nie została objęta planem, ponieważ według wytycznych studium znajduje się w terenie [...], a celem uchwalenia planu było objęcie ochroną przed zabudową tych terenów, które w studium zostały wyłączone z powstawania nowej zabudowy kubaturowej. Okoliczność ta nie świadczy o dowolności, lecz o dostosowaniu granic opracowania do kierunków studium. Zarzut 2 dotyczy naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że organ planistyczny oparł się na analizach zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, które utraciły aktualność ze względu na upływ czasu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Art. 14 ust. 5 u.p.z.p. odnosi się do etapu podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. W sprawie tej procedura planistyczna została zainicjowana uchwałą z dnia 26 października 2016 r., nr LV/1124/16. Następnie, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20, Rada w dniu 25 stycznia 2023 r. przyjęła uchwałę z dnia 25 stycznia 2023 r., nr CIV/2825/23, dzieląc obszar na etapy A, B, C i D, a wydzielony etap D obejmował działki skarżącej. Sąd pierwszej instancji trafnie wyjaśnił, że w wyniku tej uchwały nie została zainicjowana nowa procedura. Istotne jest również to, że w okresie pomiędzy pracami nad etapem A a etapem D nie doszło do zmiany studium w zakresie istotnym dla przeznaczenia działek skarżącej. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby brak sporządzenia nowych analiz z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. miał pozostawać w związku przyczynowym z wadliwością planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zwłaszcza w sytuacji, gdy zaskarżony plan w zakresie działek T.T. jest merytorycznie tożsamy z projektem planu przedłożonym Radzie do uchwalenia w dniu 29 sierpnia 2018 r. Skoro ustawodawca w art. 28 ust. 2 u.p.z.p. przewidział mechanizm ponowienia czynności planistycznych tylko w zakresie niezbędnym do doprowadzenia projektu do zgodności z prawem, to sama okoliczność upływu czasu nie tworzy obowiązku powtórzenia analiz inicjujących procedurę, jeżeli nie pozostaje to w związku z zakresem koniecznych zmian. Zarzuty 3, 5 i 6 pozostają ze sobą powiązane. Skarżąca kasacyjnie zarzuca w nich naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz pkt 9 i 11 u.p.z.p., a także naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Istota tych zarzutów polega na twierdzeniu, że procedura prowadząca do uchwały z dnia 28 czerwca 2023 r., nr CXIII/3049/23, została przeprowadzona w sposób ograniczający udział społeczeństwa i jawność, ponieważ Prezydent nie dokonał odpowiedniego ogłoszenia o uchwale z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr CIX/2946/23 zmieniającej uchwałę o przystąpieniu, a następnie organ planistyczny bezzasadnie odstąpił od ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i umożliwienia składania uwag. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. podjęto czynności zmierzające do kontynuowania procedury w zakresie niezbędnym. Prezydent zarządzeniem z dnia 10 stycznia 2023 r., nr 32/2023 przekazał Radzie projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu. W dniu 10 lutego 2023 r. nastąpiło ogłoszenie i obwieszczenie o wydzieleniu etapu D, obejmującego także działki T.T.. W dniu 20 lutego 2023 r. projekt planu etapu D przekazano do opiniowania i uzgodnień. Prezydent zarządzeniem z dnia 20 marca 2023 r., nr 729/2023 przekazał Radzie projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu. W dniu 5 kwietnia 2023 r. odbyło się pierwsze czytanie. Następnie, w dniu 26 kwietnia 2023 r., Rada zdjęła projekt z obrad i podjęła uchwałę z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr CIX/2946/23, która skutkowała wyłączeniem z obszaru etapu D działki niebędącej własnością T.T.. Zarządzeniem z dnia 29 maja 2023 r., nr 1439/2023 projekt ponownie przekazano Radzie. W dniu 14 czerwca 2023 r. odbyło się pierwsze czytanie, a w dniu 28 czerwca 2023 r. drugie czytanie i głosowanie, w wyniku którego Rada podjęła uchwałę z dnia 28 czerwca 2023 r., nr CXIII/3049/23. W tej sekwencji zdarzeń uchwała z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr CIX/2946/23 miała charakter zawężający obszar opracowania przez wyłączenie jednej działki nienależącej do skarżącej. U.p.z.p. nakłada obowiązek ogłoszenia i obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia planu, o którym mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zawężenie obszaru nie stanowi przystąpienia do sporządzenia planu w nowym miejscu. W tych warunkach brak odrębnego ogłoszenia o uchwale z dnia 26 kwietnia 2023 r. nie może być utożsamiany z naruszeniem art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w stopniu istotnym, zwłaszcza że w dniu 10 lutego 2023 r. dokonano ogłoszenia i obwieszczenia o wydzieleniu etapu D, a zmiana z dnia 26 kwietnia 2023 r. nie ingerowała w sytuację prawną T.T. przez modyfikację przeznaczenia jej działek. Kwestia ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wymaga odniesienia do art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, że przepis ten znajduje zastosowanie także w razie stwierdzenia nieważności planu przez sąd administracyjny, a jego istota polega na ponowieniu czynności z art. 17 u.p.z.p. tylko w zakresie niezbędnym do doprowadzenia projektu do zgodności z prawem. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20 przyczyną stwierdzenia nieważności części uchwały z dnia 12 września 2018 r., nr CIX/2894/18 nie było zakwestionowanie przeznaczenia terenów T.T. ani sama konstrukcja rozwiązań planistycznych, lecz wadliwość prognozy skutków finansowych w tym sensie, że Rada nie dysponowała rzetelną wiedzą o skutkach finansowych uchwalenia planu. Skoro merytoryczna treść projektu planu w zakresie działek skarżącej nie uległa zmianie, a projekt przedłożony Radzie w 2023 r. w odniesieniu do tych działek był tożsamy z projektem przedłożonym do uchwalenia w dniu 29 sierpnia 2018 r., to nie było podstaw do przyjęcia, że ponowienie całego ciągu czynności, w tym wyłożenia projektu do publicznego wglądu, było niezbędne dla doprowadzenia projektu do zgodności z prawem. Sam upływ czasu od wyłożenia projektu w dniach od 11 kwietnia do 11 maja 2018 r. nie czyni wcześniejszych czynności bezskutecznymi, jeżeli nie doszło do merytorycznej modyfikacji projektu, która uzasadniałaby ponowne uruchomienie mechanizmów partycypacji. W tym kontekście znaczenie ma również to, że w toku procedury przygotowania zaskarżonej obecnie uchwały ponowiono opiniowanie i uzgodnienia w zakresie zmian stanu prawnego, o których mowa w aktach sprawy. Chodzi o zatwierdzenie w dniu 26 listopada 2018 r. przez Ministra Infrastruktury Planu Generalnego Lotniska Kraków-Balice na lata 2016–2036, podjęcie w dniu 22 listopada 2021 r. przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwały nr XLVII/664/21 w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego skutkującej zmianą przebiegu granicy parku w obszarze objętym etapem D oraz wydanie rozporządzenia Wojewody z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451. Projekt planu został w związku z tym przekazany do opiniowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz do uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Okoliczności te potwierdzają, że procedura została uzupełniona w zakresie determinowanym zmianami prawnymi, a jej kształt był podporządkowany art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Nie można również pominąć ustalenia Sądu pierwszej instancji, że radni podejmowali uchwałę po dyskusji obejmującej zagadnienia skutków finansowych, co wynika ze stenogramu z posiedzenia Rady w dniu 5 kwietnia 2023 r., znajdującego się na kartach 69-81 akt sądowych. Okoliczność ta nie zastępuje formalnych elementów procedury z art. 17 u.p.z.p., ale ma znaczenie dla oceny, czy doszło do naruszeń o charakterze istotnym, a także dla oceny, czy cel, dla którego w ogóle w konkretnym przypadku uznano prognozę skutków finansowych za element szczególnie ważny, został osiągnięty. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w tych warunkach doszło do istotnego naruszenia art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zarzuty 4 i 7 dotyczą prognozy skutków finansowych. Skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 r.MI oraz naruszenie art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i § 10 r.MI. Twierdzi, że prognoza sporządzona na potrzeby planu – etapu D jest tożsama z prognozą zakwestionowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20, a jej zasadnicze sformułowanie, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań i obniżenia wartości nieruchomości, jest niewystarczające i wprowadza w błąd. W jej ocenie oznacza to naruszenie zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Zarzuty te nie są usprawiedliwione. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że prognoza skutków finansowych z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. pełni funkcję informacyjną. Jej rolą jest zapewnienie Radzie wiedzy o możliwych konsekwencjach finansowych uchwalenia planu, w tym w kontekście roszczeń z art. 36 u.p.z.p. Prognoza nie jest jednak instrumentem ustalania wysokości roszczeń poszczególnych właścicieli. Nie przesądza o zasadności roszczeń ani nie zastępuje postępowania właściwego do ich dochodzenia. Spory co do tego, czy roszczenie przysługuje i w jakiej wysokości, rozstrzygane są w innym trybie. W konsekwencji nie można utożsamiać sporu skarżącej kasacyjnie z treścią prognozy z automatycznym naruszeniem art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 10 r.MI. Po drugie, w toku ponownej procedury sporządzono nową prognozę w marcu 2023 r., zaktualizowaną w maju 2023 r. Sąd pierwszej instancji odnotował, że prognoza zawiera konkluzję, zgodnie z którą nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości, oraz że nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości, przy czym podkreślono w niej znaczenie faktycznego sposobu użytkowania gruntu. W prognozie wskazano także przykładowo na istnienie parterowego budynku usługowego w terenie [...], zrealizowanego zgodnie z wcześniejszym planem, oraz na zmianę konfiguracji działek i struktury własnościowej. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutów T.T., wyjaśnił, że rolą prognozy nie jest wycena konkretnej nieruchomości ani rozstrzyganie wpływu konkretnej decyzji o warunkach zabudowy na wartość działki w kontekście art. 36 u.p.z.p. W tej sprawie nie wykazano, aby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. nakładał obowiązek sporządzenia prognozy o takim charakterze. Wyrok ten akcentował przede wszystkim konieczność tego, aby Rada, podejmując uchwałę, dysponowała rzetelną wiedzą o możliwych skutkach finansowych, a nie to, aby w prognozie przesądzono, że roszczenia konkretnego właściciela istnieją i w jakiej wysokości. Po trzecie, w realiach sprawy nie można przyjąć, że Rada ponownie uchwaliła plan bez świadomości skutków finansowych. Sąd pierwszej instancji wprost odwołał się do stenogramu z posiedzenia Rady w dniu 5 kwietnia 2023 r., na kartach 69-81 akt sądowych, wskazując, że kwestia skutków finansowych była omawiana, a w dyskusji uczestniczyli właściciele nieruchomości. Trudno w tych warunkach mówić o ponowieniu uchybienia, które legło u podstaw wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r. Skarżąca kasacyjnie łączy swój zarzut z twierdzeniem, że powtórzenie sformułowania "nie prognozuje się" oznacza automatyczne naruszenie art. 153 P.p.s.a. Art. 153 P.p.s.a. wymaga respektowania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W sprawie wskazaniem było zapewnienie Radzie rzetelnej informacji o skutkach przyjmowanego planu. Sąd pierwszej instancji ocenił, że cel ten został osiągnięty zarówno przez sporządzenie nowej prognozy, jak i przez rzeczywisty przebieg prac Rady, uwidoczniony w protokołach i stenogramach. Ocena ta mieści się w granicach kontroli sądowoadministracyjnej. Po czwarte, Sąd pierwszej instancji odnotował, że nieruchomości T.T. są przeznaczone do wykupu z uwagi na przeznaczenie pod publicznie dostępny park, i że w prognozie finansowej ujęto je jako nieruchomości, które gmina zamierza wykupić, wskazując prognozowaną kwotę [...] zł, co wynika z karty 138 akt planistycznych. Okoliczność ta świadczy o tym, że zaskarżoną uchwałę podejmowano w warunkach wiedzy Rady o możliwych skutkach finansowych dotyczących sposobu przeznaczenia nieruchomości skarżącej kasacyjnie. W konsekwencji zarzuty 4 i 7, oparte na art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 r.MI oraz na art. 153 P.p.s.a. w zw. z tymi przepisami, należało ocenić jako nieusprawiedliwione. Zarzut 8 dotyczy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił wystarczającego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej oceny. Uzasadnienie wyroku z dnia 29 października 2024 r. zawiera przedstawienie podstawy prawnej kontroli uchwały planistycznej, w tym odniesienie do art. 28 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także do skutków wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20. Sąd pierwszej instancji omówił przebieg czynności planistycznych po tym wyroku, w tym daty i uchwały odnoszące się do wydzielenia etapu D, oraz wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie zakres ponowienia czynności był prawidłowy. Odniósł się też do prognozy skutków finansowych, wskazując, jakie elementy uznał za relewantne, i dlaczego przyjął, że Rada miała świadomość skutków finansowych, powołując wprost stenogram z dnia 5 kwietnia 2023 r., na kartach 69-81 akt sądowych. Wreszcie Sąd pierwszej instancji przeanalizował zarzut przekroczenia władztwa planistycznego w kontekście zgodności planu ze studium i związania Rady jego ustaleniami. Taki zakres uzasadnienia odpowiada standardowi z art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten nie wymaga od Sądu prowadzenia polemiki z każdym argumentem strony, jeżeli argument ten nie jest konieczny dla wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Zarzut 9, oparty na art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wiąże z twierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji zrezygnował z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Zarzut ten jest niezasadny. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, jakie konkretne dowody miały zostać pominięte ani jakie istotne okoliczności, możliwe do ustalenia w trybie art. 106 § 5 P.p.s.a., pozostały niewyjaśnione. W istocie zarzut sprowadza się do niezgody z oceną prawną, jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji, w szczególności co do zakresu koniecznego ponowienia czynności planistycznych i znaczenia prognozy skutków finansowych. Taka polemika nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. i nie wykazuje uchybienia procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty 10 i 11 mają charakter wtórny. Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. oraz art. 151 P.p.s.a., wywodząc, że wobec podnoszonych naruszeń należało stwierdzić nieważność uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] albo uwzględnić skargę, a nie ją oddalić. Skoro jednak, jak wykazano wyżej, zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 1, 5, 9 i 11, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także art. 153, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. nie są usprawiedliwione, to brak było podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo oddalił skargę, a zarzuty oparte na art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. nie mogą odnieść skutku. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do pisma procesowego skarżącej z dnia 14 listopada 2025 r., nie znajduje podstaw do uznania, aby w przypadku zaskarżonej uchwały doszło do nierównego traktowania T.T. w porównaniu z innym podmiotem, w szczególności w związku z wyłączeniem jednej z nieruchomości z granic opracowania planistycznego, co nastąpiło w toku sesji Rady w dniu 26 kwietnia 2023 r. Okoliczność, że określona nieruchomość została wówczas wyłączona z granic procedowanego planu miejscowego, jest bezsporna. W realiach niniejszej sprawy nie stanowi ona jednak wystarczającej podstawy do przyjęcia, że z tego powodu plan miejscowy pozostaje wadliwy w odniesieniu do działek skarżącej. Poza tym działki T.T. nie wykazują takich cech, które w sposób jednoznaczny i obiektywny predestynowałyby je do analogicznego wyłączenia z granic opracowania planistycznego. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że decyzje o wyłączeniu innych nieruchomości mogły być motywowane określonymi, indywidualnymi uwarunkowaniami, jednakże nie znajduje podstaw do stwierdzenia, aby z samego faktu takiego wyłączenia wynikał obowiązek objęcia nim również działek T.T. ani aby brak takiego rozstrzygnięcia prowadził do niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym jej nieruchomości. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z odpowiednio stosowanego § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38) oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.