II OSK 674/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 595/24 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 26 lipca 2024 r., nr KO.703/34/24, KO.703/35/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 21 listopada 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 595/24, oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z 26 lipca 2024 r., nr KO.703/34/24, KO.703/34/24, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy J. z 6 czerwca 2024 r., nr NIZ.6730.58.2021, ustalającą na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...], obręb S., Gmina J., polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających organów, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, określone w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. W skardze kasacyjnej K. S., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie na jakim etapie jest rozpoznanie wniosku o podjęcie uchwały intencyjnej, jak również nieustalenie, że skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania właśnie z uwagi na ww. okoliczność podjęcia uchwały intencyjnej, co pozostało bez rozpoznania, tzn. organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia merytorycznego, a co Sąd pierwszej instancji powinien uznać jako naruszenie przepisów postępowania, bowiem nie został ustalony w całości materiał dowodowy, w sytuacji kiedy organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 725), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oparcie się na stanie sprawy nieprawidłowo i błędnie ustalonym w postępowaniu administracyjnym przez Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, co doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie przekazania do ponownego rozpoznania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił: - niewłaściwe zastosowanie art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, podczas gdy skarżący kasacyjnie wskazywał, że planowana inwestycja przekracza 100 kW, co powoduje, że nie można jej uznać jako instalacji odnawialnego źródła energii, co powoduje, że inwestor zobowiązany jest do spełnienia szeregu przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.; - niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji w toku postępowania nieprawidłowo ustalił, że inwestycja nie wymaga spełnienia przesłanek z art. 61 u.p.z.p., podczas gdy inwestor zobowiązany jest do spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 u.p.z.p. z uwagi na działalność przemysłową inwestora, co powoduje wadliwość przedmiotowej decyzji i jej wydanie niezgodnie z przepisami prawa; - niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie i nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wskazanego zarzutu ustalenia warunków zabudowy jedynie na części działki nr [...] położonej w obrębie S., Gmina J., co jest niedozwolone. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że w istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie co do istoty sprawy wywiedzionej skargi kasacyjnej. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i nieobciążanie, skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania sądowego. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Dwa zarzuty skargi kasacyjnej, które zostały sformułowane w ramach podstawy odnoszącej się do uchybień prawa materialnego, sprowadzają się do oceny kwestii, czy przedsięwzięcie obejmujące posadowienie paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 14 MW stanowi instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W istocie chodzi o odpowiedź na ogólniejsze pytanie, czy kwalifikacja instalacji z perspektywy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest uwarunkowana mocą tej instalacji, czy też jest od tej wielkości niezależna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela utrwalone już w orzecznictwie stanowisko, że nie istnieje korelacja pomiędzy mocą instalacji a możliwością kwalifikacji przedsięwzięcia jako instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wynika to przede wszystkim z jednoznacznego brzmienia omawianej regulacji, która stwierdza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, w szczególności nie wskazuje się progu 100 kW jako czynnika determinującego możliwość zastosowania omawianej regulacji i co za tym idzie decydującego o badaniu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Należy wskazać, że uzależnienia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. od mocy instalacji nie wspiera sięgnięcie do definicji ustawowej instalacji odnawialnych źródeł energii wyrażonej w art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2026 r. poz. 68). Z przywołanej definicji wynika, że moc instalacji nie ma znaczenia dla kwalifikacji prawnej instalacji jako instalacji odnawialnego źródła energii. Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., a ściślej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy jest niezależna od jej mocy i nie wymaga badania przesłanek dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Nie ma zatem żadnych podstaw dla odejścia od fundamentalnej dla wykładni prawa klasycznej reguły zakazującej wprowadzania rozróżnień, gdzie ustawa tego nie czyni ("lege non distinguente nec nostrum distinguere."). W perspektywie tego co powiedziano wyżej, dokonywanie w postępowaniu wyjaśniającym ustaleń w zakresie mocy instalacji farmy fotowoltaicznej jest zbędne dla oceny zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Nie mają również usprawiedliwionej podstawy twierdzenia skargi kasacyjnej, że projektowana inwestycja nie może korzystać ze zwolnienia z badania przesłanek dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej z uwagi na jej przemysłowy charakter. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące podstawę prawną dla ustalenia warunków zabudowy nie wskazują takiego rozróżnienia pozwalającego na uzależnienie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. od kwalifikacji inwestycji jako inwestycji przemysłowej lub pozbawionej takich cech. Istota zarzutu skargi kasacyjnej odwołującego się do obrazy art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. sprowadza się do twierdzenia, że na działce nr [...] położonej w obrębie S., Gmina J. niedozwolone było ustalenie warunków zabudowy na terenie obejmującym jedynie część działki geodezyjnej. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest nietrafne. Zgodnie z brzmieniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą albo ewidencyjną obejmującą "teren, którego wniosek dotyczy wraz z obszarem, na którym inwestycja będzie oddziaływać". Z kolei art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazuje, że jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ten, że "teren" nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą na zmianę takiego przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie przepisów przejściowych do nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z powyższego w obu przywołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisach ustawodawca odwołał się do wyrażenia "teren", który jest pojęciem o szerszym zakresie odniesienia niż pojęcie działki ewidencyjnej w rozumieniu przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku, między innymi, z takim brzmieniem obu przepisów dopuszczono możliwość ustalenia warunków zabudowy na terenie obejmującym część działki geodezyjnej, zwracając jednak uwagę, że taka możliwość jest uwarunkowana konkretnymi okolicznościami danej sprawy. Jako usprawiedliwienie dla dopuszczenia ustalenia warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej wskazywano między innymi sytuację, gdy na różnych częściach działki obowiązują inne reżimy prawne, czy to wynikające z konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, czy to z uwagi na objęcie części działki geodezyjnej planem miejscowym. W każdym jednak wypadku zwracano uwagę, aby ustalenie warunków zabudowy na części działki ewidencyjnej nie doprowadziło do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ewolucja przepisów wykonawczych dotyczących sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym obecnie obowiązujące brzmienie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116) oraz kierunek zmian regulacji ustawowej, w tym w szczególności zmian wprowadzonych w dniu 24 września 2023 r. ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, gdzie konsekwentnie w przypadku warunków zabudowy ustawodawca posługuje się kategorią terenu w odróżnieniu do działki budowlanej w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wzmacniają tylko uzasadnienie dla dopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działki. W realiach sprawy w sytuacji, gdy przedmiotem inwestycji jest instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., czyli inwestycja oceniana przez ustawodawcę jako priorytetowa i w związku z tym zwolniona przedmiotowo z wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie występuje w istocie ryzyko naruszenia wymagań wskazanych w tym przepisie, które mogłyby stanowić przeszkodę w dopuszczeniu do ustalenia warunków zabudowy na części działki, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Należy podkreślić, że rozwiązanie to nie wyklucza w żaden sposób możliwości skutecznej ochrony gruntów rolnych i leśnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest usprawiedliwiony, sformułowany z przytoczeniem art. 6, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zarzut dotyczący nieuwzględnienia w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności, że zawnioskowano o podjęcie uchwały intencyjnej w zakresie planu miejscowego dla terenu inwestycji i z tego powodu należało zawiesić postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Należy podkreślić, co trafnie dostrzegł Sąd a quo, że złożenie takiego wniosku nie wpływa bezpośrednio na bieg i kierunek przedmiotowego postępowania o warunki zabudowy. O ile ustawodawca w istocie wyposażył organy gminy na mocy art. 62 u.p.z.p. w wyjątkową kompetencję zawieszenia postępowania o warunki zabudowy w związku z procedurą planistyczną, to w wypadku terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy jest to uprawnienie fakultatywne mieszczące się w sferze uznania organu gminy. Jednocześnie należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie wykazał jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby uzasadnić ocenę, że w realiach sprawy nieskorzystanie z tej kompetencji stanowiłoby przekroczenie przepisów. Z kolei kwestia formy reakcji organu na wniosek o zwieszenie postępowania pozostaje poza zakresem regulacji przytoczonych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów i jako taka pozostaje poza granicami skargi kasacyjnej. Wobec prawidłowości oceny legalności zaskarżonej decyzji dokonanej przez Sąd pierwszej instancji uzasadniającej oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., nietrafne okazały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie do art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.