II OSK 687/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 294/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2021 r. nr SKO.415/401/2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 294/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę J. S. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 3 grudnia 2021 r. nr SKO.415/401/2021. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Krasne (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") z 14 października 2021 r. nr RG.6733.25.2021.MS, którą ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka sieci elektroenergetycznej SN 15kV w ramach przebudowy linii SN 15kV K. od słupa nr 1 do słupa nr 10 oraz od słupa nr 17 do słupa z odłącznikiem przy stacji transformatorowej na WO na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości K., gmina K.. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię tych przepisów do istniejącego w sprawie stanu faktycznego i istotnych naruszeń przepisów prawa w toku postępowania przez organy administracyjne wydające decyzje. W ocenie skarżącego kasacyjnie błędna interpretacja sądu pierwszej instancji polegała na przyjęciu, iż pozbawienie skarżącego jako strony postępowania administracyjnego możliwości działania (w tym wypowiedzenia się i wysłuchania na etapie administracyjnym sprawy) nie ma istotnego wpływu na treść wydawanych decyzji, podczas gdy pozbawienie strony należytego, więcej - jakiegokolwiek przedstawienia swojego stanowiska, również na stopniu odwoławczym przed organem drugiej instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a., z zasady uniemożliwia, cyt. za zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem "...ustalenie czy zaproponowany przez wnioskodawcę [inwestora] przebieg planowanej inwestycji spełnia wymogi w zakresie wyważenia sprzecznych grup interesów /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2016 r. II OSK 813/15 - LEX nr 2205094/" (s. 6-7 uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji). W konsekwencji błędnej wykładni wskazanych przepisów, sąd pierwszej instancji oddalił skargę, zamiast ją w całości uwzględnić. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższy wyrok NSA na który powołał się sąd pierwszej instancji w zaprezentowanym cytacie - z pewnością nie stanowi przyzwolenia na arbitralne ustalenia organów administracyjnych i zgody na pozbawienie skarżącego prawa uczestnictwa w całym postępowaniu administracyjnym. Wskazano, że Kolegium nie zwróciło uwagi na istnienie przepisu art. 136 § 1 k.p.a., stanowiącego o granicach postępowania dowodowego przed organem odwoławczym (dodatkowe postępowanie dla uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie) - przepis ten nie został zastosowany w toku postępowania przed organem drugiej instancji. Podniesiono, że sąd pierwszej instancji nie uwzględniając skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. nie stanął na stanowisku orzeczniczym zawartym w skarżonym kasacyjnie wyroku (ocena prawna), że naruszenie podstawowego prawa - uprawnienia strony, co do możliwości wypowiedzenia się w sprawie administracyjnej przed wydaniem decyzji, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., jest na tyle poważnym i istotnym naruszeniem prawa, że kwalifikuje wydane decyzje administracyjne organów pierwszej i drugiej instancji do wycofania w całości z obrotu prawnego (uchylenia). Nie mogąc się wypowiedzieć w toku postępowania, zwłaszcza przed Wójtem, skarżący nie był w stanie przedstawić swoich formalnych i merytorycznych racji, co do przedmiotu postępowania o lokalizację inwestycji celu publicznego, ukazać stanowisk i poglądów, ujawnić argumentów przemawiających za nimi, przedstawić dowodów mogących przekonująco uzasadniać jego poglądy i stanowiska w postępowaniu administracyjnym i sprawie. Pozbawienie strony fundamentalnego prawa do wypowiedzenia się w postępowaniu administracyjnym nie stanowiło dla sądu pierwszej instancji przesłanki i argumentu do uchylenia decyzji administracyjnych i uwzględnienia skargi. W tym kontekście ma rację bytu postawienie przez wnoszącego skargę kasacyjną pytania - Czy potrzebne i konieczne są zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone m.in. przepisami art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 10 § 1 k.p.a., oraz przepisy procedury administracyjnej, jak art. 77 § 1 k.p.a. (zasada oficjalności postępowania dowodowego i zasada prawdy obiektywnej), art. 78 § 1 k.p.a. (przesłanki uwzględnienia wniosku dowodowego strony), art. 80 k.p.a. (ocena przeprowadzonego postępowania dowodowego), art. 81 k.p.a. (zasada prawdy materialnej w postępowaniu dowodowym) i art. 136 § 1 k.p.a. (zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy), skoro przy rozpoznawaniu sprawy okazało się, że brak ich stosowania przez pryzmat art. 10 § 1 k.p.a. w konkretnej sprawie skarżącego nie ma - zdaniem sądu pierwszej instancji - istotnego wpływu na wynik sprawy? Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i rozpoznanie skargi, co do istoty poprzez jej uwzględnienie; uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za I i II instancję, w tym również kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej według odrębnych przepisów. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podstawy skargi kasacyjnej koncentrują się wokół naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma tu zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., którego uzasadnienie koncentruje się wokół kwestii wydania decyzji przez organ I instancji przed upływem terminu, jaki organ wyznaczył skarżącemu na zajęcie stanowiska. Pozostałe podstawy kasacyjne mają charakter pochodny wobec zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. 3.5. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że istotnie siedmiodniowy termin wyznaczony przez Wójta Gminy Krasne upłynął dla skarżącego już po wydaniu przez ten organ decyzji z 14 października 2021 r. (zawiadomienie z 5 października 2021 r. zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącego 22 października 2021 r.). 3.6. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że organ rozpoznający podanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien kierować się ogólną zasadą szybkości (art. 12 k.p.a.), a także dążyć do załatwienia sprawy w terminie 65 dni. Przekroczenie tego terminu związane jest z obowiązkiem zapłaty kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, termin na zajęcie przez stronę stanowiska nie podlega odliczeniu od terminu z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2410/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie można w ogóle mówić o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., albowiem organ wystosował stosowne zawiadomienie do strony z odpowiednim wyprzedzeniem, a jego odbiór przez skarżącego po terminie wydania decyzji był wynikiem awizowania przesyłki, na którą to okoliczność organ nie miał wpływu. Konieczne jest tu wyważenie ważnego interesu publicznego w postaci sprawnego przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z indywidualnym interesem strony sprzeciwiającej się lokalizacji takiej inwestycji. Niezależnie od tego trzeba również wskazać, że dla skuteczności zarzutu naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu konieczne jest wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynika sprawy. Wywodu takiego w skardze kasacyjnej nie przeprowadzono. Skarżący miał zresztą wiedzę o toczącym się postępowaniu przed organem pierwszej instancji (w sprawie dokonywano również ogłoszeń), jak również złożył w terminie odwołanie. 3.7. W sprawie nie sformułowano zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym nie powołano zarzutu naruszenia relewantnych przepisów u.p.z.p. określających zasady ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle art. 174 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie można zastąpić odwołaniem się do przywołania wyroku sądu administracyjnego. Otóż przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na przywołaniu przepisów prawa, z odwołaniem się do konkretnych jednostek redakcyjnych danego aktu prawnego, które, zdaniem kasatora, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Z kolei przytoczenie uzasadnienia podstaw kasacyjnych polega na przedstawieniu argumentów jurydycznych, które, w realiach danej sprawy, mają przemawiać na rzecz tezy o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 948/24, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, ale decyzją związaną. Ponadto, ogólnikowe odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a zatem również do prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji odmownej. Organ może nie uwzględnić podania inwestora, jeżeli dana inwestycja nie może być uznana za inwestycję celu publicznego albo inwestycja ta jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym przez przepisy odrębne w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. rozumie się przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które przewidują określone wymogi dla danego rodzaju inwestycji celu publicznego, a także przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu. Zwykle tego rodzaju ograniczenia znajdują się m.in. w przepisach z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków lub prawa wodnego. W tym kontekście za przepis odrębny w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. nie może być uznany art. 140 kodeksu cywilnego, czyli przepis regulujący treść i zakres prawa własności. Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej nie jest uprawniony do analizowania, czy lokalizacja inwestycji celu publicznego w miejscu wskazanym przez inwestora jest zasadna. Brak możliwości takiej analizy zachodzi również wtedy, jeśli inna lokalizacja inwestycji byłaby korzystniejsza z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2633/23; wyrok NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 990/21; wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1702/22; wyrok NSA z 25 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1382/22 - CBOSA). Ochrona interesów materialnoprawnych właściciela nieruchomości następuje w takim przypadku m.in. poprzez możliwość uzyskania odszkodowania z tytułu ewentualnego spadku wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 58 ust. 2 u.p.z.p. – por. np. T. Bąkowski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, teza 5 do art. 58). Ochrona interesów właścicieli nieruchomości przewidziana jest również na etapie wywłaszczenia lub ograniczenia prawa własności, w tym poprzez konkretyzację granic, w tym przestrzennych, ingerencji w prawo własności oraz prawo do uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (zob. art. 112-135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 788/24, CBOSA). Z punktu widzenia konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP), wykładanej i stosowanej jednak z uwzględnieniem potrzeby ochrony interesu publicznego (art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), organ rozpoznający podanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ocenia przede wszystkim, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a także, czy teren planowany do zajęcia pod tą inwestycję jest rzeczywiście niezbędny do wykorzystania z punktu widzenia przedmiotu tej inwestycji. Innymi słowy, chodzi o badanie, czy organ nie nadużywa instytucji lokalizacji inwestycji celu publicznego w kontekście przesłanki proporcjonalności. Ocena ta nie sięga jednak tak daleko, aby obejmowała obowiązek badania przez organy słuszności, czy też celowości realizacji inwestycji celu publicznego inwestycji w danej lokalizacji z punktu widzenia interesów właścicieli nieruchomości, przez które inwestycja ma przebiegać lub na których interesy sporna inwestycja może oddziaływać. Inwestor, inaczej niż ma to miejsce m.in. w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zob. art. 62a ust. 1 pkt 4 oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. z 2024 r. poz. 1112), nie ma również obowiązku przedstawiania rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant (por. np. wyrok NSA z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1459/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy w sposób oczywisty nie mamy do czynienia z sytuacją nadużycia instytucji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w podanym wyżej rozumieniu. W sprawie chodzi bowiem o skablowanie dotychczasowej linii napowietrznej z zachowaniem dotychczasowego przebiegu, natomiast skarżący w istocie oczekuje od inwestora zmiany przebiegu linii elektroenergetycznej. Tego rodzaju oczekiwanie nie mieści się jednak w ogóle w przywołanych wyżej przesłankach, którymi kieruje się organ wydający decyzję o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.