II OSK 691/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 720/23 w sprawie ze skargi Fundacji [...] i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 maja 2023 r. nr SKO.73.137.2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 720/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] w [...] i R. S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: Kolegium, organ) z 23 maja 2023 r. nr SKO.73.137.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 14 października 2022 r. (wpływ do organu) wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 12 MW (z możliwością realizacji w etapach każdy o mocy 1 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Wskazano m.in., że planowane przedsięwzięcie zakłada 60000 sztuk jako maksymalną ilość paneli fotowoltaicznych o mocy 200-1500 W i kącie nachylenia od 10° do 30°. Do wniosku dołączono kopię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 7 września 2022 r. wydaną przez Wójta Gminy Rybno (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji), stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wójt, decyzją z 8 lutego 2023 r. nr 96/2022 ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Organ ustalił rodzaj zabudowy (infrastruktura techniczna - odnawialne źródła energii) i nieprzekraczalną linię zabudowy (w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej - 185072N, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji). Organ wskazał: powierzchnię zabudowy (do 120000 m2), udział powierzchni biologicznie czynnej (nie mniej niż 40%), parametry paneli fotowoltaicznych (powierzchnia do 120000 m2, długość - od 10 m do 500 m, szerokość - od 5 m do 10 m, wysokość - od 3 m do 5 m, kąt nachylenia - od 10° do 30°, moc jednostkowa panelu - od 200 W do 1500 W, ilość paneli - do 60.000 sztuk), parametry stacji transformatorowych (ilość - 12 sztuk, powierzchnia zabudowy - do 16 m2 do 49 m2, długość i szerokość - od 4 m do 7 m, wysokość - od 2 m do 4 m, dach płaski lub jednospadowy o kącie nachylenia do 5°), oraz parametry magazynów energii (ilość - 12 sztuk, powierzchnia zabudowy - do 16 m2 do 49 m2, długość i szerokość - od 4 m do 7 m, wysokość - od 2 m do 4 m, dach płaski lub jednospadowy o kącie nachylenia do 5°). Wójt zaznaczył, że inwestycja ma być zaprojektowana i wykonana zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 7 września 2022 r. W uzasadnieniu organ przedstawił tok postępowania w sprawie i wskazał, że przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zaznaczył, że projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie, z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych oraz z właściwym operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego. W odwołaniu skarżący podnieśli m.in., że w obserwatorium znajduje się bardzo czuła aparatura badawcza, w tym element sieci Europejskiej Agencji Kosmicznej, a promieniowanie i oddziaływanie elektromagnetyczne uniemożliwi właściwe działanie zainstalowanych urządzeń. W uzupełnieniu odwołania wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego do spraw elektroenergetyki, biegłego do spraw z zakresu ochrony środowiska i oceny oddziaływania na środowisko, a także biegłego do spraw budownictwa (fizyki oraz oceny energetycznej budynków). Ponadto o przesłuchanie świadków i przesłuchanie w charakterze strony prezesa zarządu spółki. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyjaśniono, że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Dalej, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Zaznaczono, że zaskarżona decyzja zawiera wskazane w art. 54 elementy, na załączniku graficznym zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji a organ w analizie wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest planowana na gruntach obejmujących grunty oznaczone jako: RIVb, RV, Br-RIVb, RIVa, ŁV i PsIV. Podano, że projekt decyzji uzgodniono - odpowiednio - ze Starostą Działdowskim, z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Toruniu oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (tzw. milczące uzgodnienia). Poza tym projekt decyzji uzgodniono z [...] S.A. w [...], stosownie do art. 53 ust. 5e pkt 1 u.p.z.p. Wskazano, że planowana inwestycja, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też w sprawie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 7 września 2022 r. Kolegium uznało, że wnioski dowodowe zgłoszone w odwołaniu są bezzasadne i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. WSA w Olsztynie, wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W pierwszej kolejności wskazano, że planowana inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 12MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.; dalej: o.z.e). Dalej, że po dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524), zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii i ustalenia jego lokalizacji w studium. W ocenie sądu wojewódzkiego gdyby było intencją ustawodawcy ograniczenie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do instalacji odnawialnego źródła energii o niskiej mocy, wykorzystywanych na własne potrzeby, uczyniłby to odsyłając do definicji z art. 2 pkt 18 i 19 o.z.e. dotyczącej "małej instalacji" i "mikroinstalacji"; ewentualnie wskazując maksymalny pułap zainstalowanej mocy elektrycznej instalacji. Podkreślono, że ustawodawca w ramach u.p.z.p. wyraźnie rozróżnia te pojęcia, o czym świadczy zestawienie chociażby art. 61 ust. 3 z art. 15 ust. 4 u.p.z.p. W konsekwencji, sąd wojewódzki nie podzielił zarzutu skargi uzależniającego możliwość ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e., o mocy przekraczającej 500 kW od przeznaczenia terenu objętego inwestycją w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania pod tego rodzaju inwestycje, zgodnie z wymogami art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Wyjaśniono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania powyższego wyjątku do instalacji odnawialnych źródeł energii zarysowały się sprzeczne stanowiska. Mając na uwadze aktualne wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, WSA w Olsztynie przychylił się do poglądu, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. - niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Wskazano, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. po nowelizacji skutkującej dodaniem zwrotu "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Podano, że z przepisów tych wynika wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo wskazano, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. W tych okolicznościach nie podzielono poglądu, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium. Wskazano, że odnośnie do ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Sąd wojewódzki, nie podzielił argumentu skargi, że planowana inwestycja uniemożliwi dotychczasowe użytkowanie nieruchomości sąsiednich. Wyjaśniono, że zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależniać od tego, czy wymienione w nim przedsięwzięcie będzie in concreto zmieniało dotychczasowy sposób korzystania i zagospodarowania terenu. Dotyczy to w takim samym stopniu "linii kolejowych", "obiektów liniowych", "urządzeń infrastruktury technicznej", jak i "instalacji odnawialnego źródła energii". Zdaniem WSA w Olsztynie, nie mógł ponadto odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości, na której zlokalizowane jest obserwatorium w zakresie, w jakim lokalizacja farmy fotowoltaicznej uniemożliwia mu dotychczasowe użytkowanie nieruchomości, bowiem decyzja o warunkach zabudowy zakreśla tylko pewne ramy postępowania, określa wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Natomiast dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi konkretyzację tych warunków. Wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy, co do zasady, nie określa dokładnego posadowienia inwestycji w terenie. To szczegółowe ustalenie odbywa się dopiero na drugim etapie procesu inwestycyjnego - w ramach postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie pominięcia oddziaływania planowanej inwestycji na już istniejącą zabudowę, w tym wpływu oddziaływania magnetycznego na istniejącą aparaturę oraz zaniechania powołania i dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, sąd wojewódzki podał, że kwestie dotyczące oddziaływania na sąsiednią nieruchomość nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wskazano, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Podsumowując stwierdzono, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i na podstawie kompletnego materiału dowodowego ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, nie wymaga oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, podczas gdy wykładni tego przepisu nie można ograniczać tylko do wykładni językowej, ale koniecznym jest sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej, gdyż tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego, nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w poprzednio obowiązującym art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.; 2. art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości, na której zlokalizowane jest obserwatorium, w zakresie w jakim lokalizacja farmy fotowoltaicznej uniemożliwia mu dotychczasowe użytkowanie nieruchomości, naruszając prawem chroniony interes skarżącego; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 7, art. 7a w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak rozpatrzenia wniosków dowodowych skarżącego (w tym o powołanie biegłego), a w konsekwencji pominięcie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na już istniejącą zabudowę i funkcjonalność sąsiedzką; 2. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie przez sąd, dlaczego nie zostały uwzględnione wnioski dowodowe oraz stanowisko skarżącego, podczas gdy sąd winien samodzielnie dokonać oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (a nie jedynie powielać ocenę tego materiału, dokonaną przez oba organy) i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie wydanej decyzji przez organ; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e. Przepisy nie różnicują mocy tych źródeł energii. Podniesiony w skardze kasacyjnej art. 10 ust. 2a u.p.z.p. według brzmienia na datę wydania decyzji SKO stanowił, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Natomiast według art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, przy czym te tereny i ich strefy ochronne znajdują się w granicach obszaru, o którym mowa w art. 10 ust. 2a. W orzecznictwie NSA jako jednolite należy uznać stanowisko, zgodnie z którym jednoznaczna treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie pozwala na różnicowanie inwestycji odnawialnych źródeł energii w zależności od ich mocy (por. m. in. wyroki NSA: z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22; z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22; z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21; z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21; z 17 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2706/22; z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 964/23; z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22; z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23; z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 153/24; z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1221/22, CBOSA). W powołanych powyżej wyrokach trafnie i wyczerpująco wskazuje się, że nie ma dostatecznych podstaw, aby przyjmować różną kwalifikację prawną w odniesieniu do projektowanych instalacji odnawialnych źródeł energii z uwagi na treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p., czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. NSA w składzie orzekającym pogląd ten w pełni podziela. Wprawdzie przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. są zawarte w tej samej ustawie co art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz konstrukcję prawną studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędne byłoby uznanie, że przepisy te pozostają ze sobą w takim związku, który uzasadniałby ich łączne odczytywanie w ramach wykładni systemowej. W konsekwencji ograniczenie mocy instalacji OZE do 500 kW przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a 2) sposób zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa przewiduje zatem dualizm procedur umożliwiających lokalizację inwestycji, przyznając priorytet miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego. Tryb planistyczny oraz tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego mają charakter rozłączny. Dopiero bowiem w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wszczęcie postępowania zmierzającego do ustalenia lokalizacji inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na charakter priorytetowy planu wskazuje także art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przewidujący, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Rozróżnienie tych trybów wynika również z faktu, że treść decyzji o warunkach zabudowy stanowi wypadkową porządku planistycznego kształtowanego przez przepisy ustaw oraz innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Oznacza to, że ustalenia zawarte w studium – w przeciwieństwie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie wiążą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja ta jest bowiem wydawana wyłącznie na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszczalna jest sytuacja, w której decyzja o warunkach zabudowy zawiera ustalenia odmienne od przyjętych w studium, co wyraźnie wynika z treści art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W konsekwencji okoliczność, że gmina w studium przewidziała przeznaczenie określonego terenu pod konkretną funkcję, pozostaje irrelewantna dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18; z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, oraz z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1435/23, CBOSA). Bez znaczenia pozostaje zatem również to, czy w studium teren został przeznaczony pod lokalizację farmy fotowoltaicznej. Dalej należy wskazać, że na tle zagadnienia lokalizacji farm fotowoltaicznych w drodze decyzji o warunkach zabudowy ukształtowało się jednolite orzecznictwo, zgodnie z którym lokalizacja tego rodzaju instalacji na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy badania spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji funkcji) oraz dostępu do drogi publiczne (por. wyroki NSA: z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22, z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2706/22, z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1407/22, z 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 911/22, z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 805/23, z 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 159/23; z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22, z 5 września 2023 sygn. akt II OSK 2030/22; z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 153/24; z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1221/22, CBOSA). Powyższe prowadzi do wniosku, że sąd wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uznając, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie było uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Należy podkreślić, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy nie przesądzają o tym, czy planowana inwestycja będzie oddziaływać w sposób uciążliwy na nieruchomości sąsiednie. Decyzja o warunkach zabudowy służy wyłącznie ocenie dopuszczalności realizacji zamierzenia inwestycyjnego w określonej lokalizacji oraz określeniu warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Sam fakt wydania takiej decyzji nie prowadzi zatem do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności ani sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona. Analizując treść zaskarżonej decyzji przyznać należy, że uwzględniono w niej wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazano bowiem, iż realizacja planowanej inwestycji nie może prowadzić do naruszenia praw osób trzecich ani powodować ograniczeń w możliwości zagospodarowania i użytkowania nieruchomości sąsiednich zgodnie z przepisami odrębnymi. Z uwagi na charakter i istotę decyzji o warunkach zabudowy przedmiotem jej ustaleń nie są potencjalne, przyszłe uciążliwości planowanej inwestycji dla nieruchomości sąsiednich. Decyzja ta nie przesądza o realizacji konkretnej inwestycji, a jedynie określa dopuszczalność jej lokalizacji oraz warunki zagospodarowania terenu. Z tego względu na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest dopuszczalne dokonywanie oceny przyszłych, hipotetycznych immisji ani potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny, czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 613/19, CBOSA). Organ administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując oceny projektu budowlanego oraz rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, jest jednocześnie zobowiązany do uwzględnienia i przestrzegania ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga także, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organy nie były uprawnione do kwestionowania ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 9 września 2022 r., w której stwierdzono brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rozstrzygnięcie to wiązało organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego nie mogły ponownie badać ani odmiennie oceniać kwestii dotyczących oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 86 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej: o.o.ś.), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 o.o.ś.. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania przesłanek środowiskowych. Skoro następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 o.o.ś. jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, organ ten nie może pominąć żadnych uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej (por. wyrok NSA z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2278/17, CBOSA). Wyjaśnienia również wymaga, że wprawdzie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 7 września 2022 r. stanowi niezbędny załącznik do wniosku o wydanie warunków zabudowy w niniejszej sprawie (w związku z kwalifikacją projektowanego przedsięwzięcia), to niewątpliwie została wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, tj. w postępowaniu przeprowadzonym na podstawie o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący jedynie w powyższym postępowaniu mogli zakwestionować decyzję środowiskową. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że także one okazały się bezzasadne. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wskazać należy, że powołanie w skardze kasacyjnej wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej nie stanowi prawidłowej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powinny zostać sformułowane zarzuty skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, który, rozpoznając sprawę, stosuje przepisy p.p.s.a., a nie przepisy regulujące postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej. Chcąc zatem skutecznie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien powołać naruszone w jego ocenie przepisy k.p.a. i przepisy postępowania sądowego (por. np. wyrok NSA z 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1817/16, CBOSA). Niezależnie jednak od wskazanych wyżej wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Naruszenia powyższych przepisów skarżący upatrują w braku rozpatrzenia zgłoszonych wniosków dowodowych, w tym wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. W świetle art. 84 § 1 k.p.a. organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Ustawodawca nie wprowadził obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu w każdej sytuacji, w której wymagane są wiadomości specjalne (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 391/23, CBOSA). Wynika to przede wszystkim ze specyfiki postępowania administracyjnego, gdzie w przypadku spraw wymagających wiedzy specjalnej rozstrzygnięcie danej sprawy powierzane jest organom wyspecjalizowanym, dysponującym aparatem urzędniczym legitymującym się odpowiednim wykształceniem technicznym. Zapewnienie eksperckiej wiedzy w postępowaniu administracyjnym może być zagwarantowane również w sposób pośredni, poprzez instytucję współdziałania z organami wyspecjalizowanymi w trybie art. 106 k.p.a. W odniesieniu do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydanie decyzji zostało co prawda powierzone organowi niewyspecjalizowanemu (zob. art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), ale równocześnie przewidziano pewne gwarancje do zachowania zgodności decyzji z wiedzą specjalistyczną z zakresu urbanistyki i architektury oraz innych dziedzin istotnych z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma dowód z analizy urbanistycznej. Analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Należy przy tym przypomnieć, że sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., co oznacza to, że przeprowadzenie analizy urbanistycznej oraz sporządzenie projektu decyzji wymaga wiedzy specjalistycznej. Organ administracji jest obowiązany poddać taki dowód – podobnie jak każdy inny zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1200/24). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie wymaga co do zasady wykazania, że zawarte w niej wnioski są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 579/24, CBOSA). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Za bezzasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że sąd wojewódzki nie odniósł się w sposób wystarczający do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Odnosząc się do tej kwestii, WSA w Olsztynie ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że zagadnienia dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie stanowią przedmiotu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie sąd nie odniósł się w wyczerpujący sposób do zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia wniosków dowodowych, w tym zaniechania dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, który miał na celu wykazanie rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. Powyższe stanowi uchybienie w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzona wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miała natomiast wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie mogła skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.