II OSK 71/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz [...] Izby [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1054/22 w sprawie ze skargi [...] Izby [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od [...] Izby [...] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/22, oddalił skargę [...] Izby [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 25 marca 2022 r., którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z 18 października 2021 r. o odmowie dopuszczenia skarżącej jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi do utworów plastycznych i fotograficznych. Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli skarżąca oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, który na podstawie art. 8 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) wziął udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że skarżąca, jako organizacja społeczna reprezentująca interesy przedsiębiorców nie mogła wziąć udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze organizacji społecznej na prawach strony ze względu na brak odpowiednich celów statutowych i niewystępowanie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do postępowania administracyjnego, pomimo wykazania przez skarżącą tych przesłanek zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i przed sądem administracyjnym, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi, 2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na art. 50 § 1 p.p.s.a., z którego sądy w innych sprawach wywiodły swoją kompetencję do badania legitymacji skargowej organizacji społecznej dopuszczonej do postępowania administracyjnego, podczas gdy skarżąca w niniejszym postępowaniu skarżyła niedopuszczenie jej przez organ administracji do postępowania administracyjnego, a Sąd pierwszej instancji nie kwestionował legitymacji skargowej skarżącej w niniejszym postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi skarżącej, 3/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 § 2 k.p.a., a także art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. nierozpatrzenie sprawy w sposób całościowy (w granicach sprawy), lecz poprzez oparcie się jedynie na literalnym brzmieniu zarzutów skargi skarżącej na postanowienie, ignorując jednocześnie istotę zarzutów opierających się na wykazaniu przesłanek przemawiających za dopuszczeniem skarżącej do postępowania administracyjnego oraz zignorowanie okoliczności, że niedopuszczenie skarżącej jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi wyłom w dotychczasowej praktyce organu, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi. We wnioskach skargi kasacyjnej skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez zajęcie wyłącznie arbitralnego stanowiska i bezzasadne uznanie, że skarżąca jako organizacja społeczna nie spełnia wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. przesłanek umożliwiających dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, podczas gdy wykazane przez skarżącą uzasadnione cele statutowe i interes społeczny przemawiają za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu oraz poprzez zaakceptowanie błędnej oceny organu administracji w przedmiocie braku spełnienia przez skarżącą przesłanki interesu społecznego z art. 31 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy Minister nie zdefiniował pojęcia "interesu społecznego" w ramach przedmiotowej sprawy, mimo iż spoczywał na nim taki obowiązek. We wnioskach skargi kasacyjnej Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na obie skargi kasacyjne złożyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz uczestnicy postępowania, mianowicie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych skarżącej oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dodatkowo w obu swych odpowiedziach na skargi kasacyjne wniósł o zasądzenie od skarżącej oraz od Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skarg kasacyjnych zostały wyznaczone przez ich podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skargi kasacyjne nie są zasadne. Podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma powołany w podstawach kasacyjnych obu skarg kasacyjnych art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym przyjęto, że obie przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym wynikające z tego przepisu nie zostały spełnione. Argumentacja organu administracji przedstawiona w obu wydanych w rozpoznawanej sprawie postanowieniach wyraźnie wyklucza zaistnienie w pierwszej kolejności przesłanki w postaci uzasadnienia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jej celami statutowymi oraz następnie przesłanki polegającej na tym, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przemawia interes społeczny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji takie stanowisko organu administracji podzielił. W żadnej ze skarg kasacyjnej stanowiska Sądu pierwszej instancji, a zatem także organu administracji, skutecznie nie zakwestionowano. Skarżąca domagając się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym powołała się na statutowy cel jej działalności określony jako "reprezentacja i ochrona interesów gospodarczych członków I., w szczególności wobec organów państwowych i unijnych, samorządu terytorialnego oraz innych instytucji i podmiotów krajowych i zagranicznych" (§ 6 pkt 1 statutu skarżącej). Twierdziła, że jej członkowie to przedsiębiorcy wykonujący działalność gospodarczą polegającą m.in. na dostarczaniu audiowizualnych usług medialnych dostępnych w sieciach telekomunikacyjnych, w tym umożliwiających odbiór programów telewizyjnych i radiowych w rozumieniu przepisów o radiofonii i telewizji, natomiast postępowanie, w którym skarżąca zamierzała wziąć udział, dotyczy udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi do utworów plastycznych i fotograficznych na polach eksploatacji: utrwalanie, zwielokrotnianie, wprowadzanie do obrotu, publiczne wykonanie, publiczne odtwarzanie, wyświetlanie, wystawianie, użyczenie i najem, nadawanie za pomocą wizji lub fonii przewodowej albo bezprzewodowej przez stację naziemną oraz za pomocą satelity, reemisja oraz publiczne udostępnianie utworu w taki sposób, aby każdy mógł mieć do niego dostęp w miejscu i w czasie przez siebie wybranym. Dalej skarżąca twierdziła, że jej członkowie w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą zawierają umowy z organizacjami zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi w związku z czym "rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia (...) [zezwolenia] na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi pozostaje w sferze zainteresowania podmiotów", które zrzesza. Skarżąca podniosła też, jako argument mający przemawiać za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu z uwagi na cele statutowe, że pola eksploatacji wskazane we wniosku Stowarzyszenia [...] pokrywają się z polami działalności przedsiębiorców, których zrzesza, w szczególności w zakresie reemisji utworów. Z powyższego wynika, że rozważenie czy statutowy cel skarżącej, na który się powołuje, uzasadnia jej udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, wymaga przedstawienia podstawowych regulacji z zakresu zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1665) zbiorowym zarządzaniem prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi jest działalność polegająca na wykonywaniu praw autorskich lub praw pokrewnych dla zbiorowej korzyści uprawnionych przez dokonywanie takich czynności, jak: a) obejmowanie praw w zbiorowy zarząd, b) zawieranie umów o korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych lub pobór wynagrodzenia za takie korzystanie, c) pobór, podział i wypłata przychodów z praw, d) monitorowanie korzystania z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych przez użytkowników, e) dochodzenie ochrony praw autorskich lub praw pokrewnych, f) wykonywanie innych uprawnień i obowiązków organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi wynikających z ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi oraz z ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Działalność tę wykonują, jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, organizacje zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi, którymi są, jak stanowi się o tym w art. 3 pkt 2 powołanej ustawy, stowarzyszenia zrzeszające uprawnionych lub podmioty reprezentujące uprawnionych, których podstawowym celem statutowym jest zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi na rzecz uprawnionych w zakresie zezwolenia udzielonego im przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Z art. 3 pkt 4 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi wynika, że uprawnionymi są podmioty, którym przysługują prawa autorskie lub prawa pokrewne lub tytuł prawny do przychodów z tych praw, niebędące organizacjami zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi. Z kolei w art. 3 pkt 10 powołanej ustawy zdefiniowano użytkownika stanowiąc, że jest to podmiot, który dokonuje eksploatacji utworów lub przedmiotów praw pokrewnych wymagającej zgody uprawnionych lub zapłaty na ich rzecz wynagrodzenia albo podmiot dokonujący czynności wymagających uiszczenia opłat zgodnie z ustawą o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi postanowiono, że zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi jest wykonywane wyłącznie przez organizację zbiorowego zarządzania w zakresie zezwolenia udzielonego jej przez ministra. Z kolei w art. 9 powołanej ustawy określono treść zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi. Zgodnie z tym przepisem zezwolenie takie określa rodzaje utworów lub przedmiotów praw pokrewnych, do których prawami zbiorowo zarządza organizacja zbiorowego zarządzania oraz pola eksploatacji, na których organizacja zbiorowego zarządzania wykonuje zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi. Ponadto zezwolenie to może określać kategorie uprawnionych, których prawami zbiorowo zarządza organizacja zbiorowego zarządzania. Organizacje zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi podlegają nadzorowi ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, sprawowanym na zasadach określonych w rozdziale 10 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi. Z przytoczonych przepisów wynika, że organizacja zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi zarządza cudzymi prawami, mianowicie uprawnionych w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, zaś zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi określa zakres tego zarządu. Z kolei przedsiębiorcy będący członkami skarżącej są, w świetle tych przepisów, użytkownikami w znaczeniu określonym w art. 3 pkt 10 powołanej ustawy. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi "pozostaje w sferze zainteresowania podmiotów", które skarżąca zrzesza, jedynie z tego powodu, że korzystne dla interesów gospodarczych członków skarżącej jest to, aby zezwolenie nie obejmowało pola eksploatacji, na którym jej członkowie prowadzą działalność gospodarczą. Jest to wyraźnie widoczne w rozpoznawanej sprawie, jeżeli uwzględni się argumentację skarżącej przedstawioną w toku postępowania administracyjnego oraz przed sądem administracyjnym, z której wynika, że zdaniem skarżącej udzielenie zezwolenia na zbiorowy zarząd prawami autorskimi na polu reemisji zwiększy koszty działalności zrzeszonych w niej przedsiębiorców, gdyż konieczne będzie uiszczanie opłat na rzecz uprawnionych. Ze stanowiska skarżącej wynika, że korzystniejsza dla przedsiębiorców będących jej członkami byłaby sytuacja, w której nie byłoby organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi do utworów plastycznych i fotograficznych na polu eksploatacji reemisja. Wówczas bowiem nie byłoby podmiotu, który żądałby opłat za korzystanie z tych praw autorskich i to nawet wówczas, gdyby takie opłaty były należne. Reprezentowanie i ochrona interesów gospodarczych podmiotów będących członkami skarżącej w postępowaniu w sprawie dotyczącej zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi do utworów plastycznych i fotograficznych ma zatem w istocie polegać na staraniach ograniczenia zakresu działalności organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi, tak aby określony podmiot działający jako organizacja zbiorowego zarządzania nie uzyskał tytułu prawnego do podejmowania działań na polu eksploatacji, wykorzystywanym przez członków skarżącej. Rzeczone reprezentowanie i ochrona interesów gospodarczych sprowadza się więc w rozpoznawanej sprawie do próby wyeliminowania (w zakresie jednego z pól eksploatacji, mianowicie reemisji) podmiotu, który potencjalnie może domagać się opłat od członków skarżącej za korzystanie z określonych utworów. To reprezentowanie i ochrona interesów gospodarczych nie polega natomiast na rozstrzygnięciu o tym, czy w konkretnej sprawie miała miejsce eksploatacja utworu wymagająca zgody uprawnionego lub zapłaty na jego rzecz wynagrodzenia. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę oznacza to, że interesy gospodarcze członków skarżącej w sprawie udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi są zaangażowane jedynie w sposób pośredni i to taki, że w tej sprawie dochodzi do wyznaczenia podmiotu wykonującego cudze prawa w sposób określony w art. 3 pkt 1 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi na danym polu eksploatacji, a nie do stanowczego rozstrzygnięcia o tych prawach. Bezpośrednio interesu gospodarczego każdego z członków skarżącej będzie dotyczyć ewentualna sprawa z zakresu ochrony praw autorskich oraz praw pokrewnych, w której konieczne będzie przede wszystkim rozstrzygnięcie o tym, czy miało miejsce korzystanie z utwory lub przedmiotu praw pokrewnych. Nie będzie to jednak sprawa administracyjna o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi, lecz przede wszystkim sprawa przed sądem powszechnym (art. 79, art. 80 i art. 101 ustawy o prawach autorskich i prawach pokrewnych) lub sprawa w postępowaniu mediacyjnym przewidzianym w art. 85 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi. Mając to wszystko na uwadze NSA doszedł do przekonania, że określony w statucie skarżącej cel jej działalności, polegający na reprezentacji i ochronie interesów gospodarczych jej członków, nie uzasadnia udziału skarżącej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi do utworów plastycznych i fotograficznych Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W., gdyż sprawa załatwiana w tym postępowaniu dotyczy interesów gospodarczych członków skarżącej jedynie pośrednio, a nadto te interesy gospodarcze mogą być chronione w sposób bezpośredni w postępowaniach przed sądem powszechnym, dotyczących korzystania z praw autorskich lub praw pokrewnych. Przyjęcie, że cele statutowe skarżącej nie uzasadniają jej udziału w postępowaniu administracyjnym w zasadzie jest wystarczające dla uznania, że zaskarżone postanowienie, a zatem także zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, są zgodne z prawem, co by prowadziło do oddalenia skarg kasacyjnych niezależnie od tego, czy ich zarzuty dotyczące drugiej przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego, mianowicie tego, aby za dopuszczeniem do udziału przemawiał interes społeczny, okazałyby się zasadne. Z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika bowiem, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym zależy od dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie. Niemniej NSA odniesie się także do podstaw kasacyjnych dotyczących spełnienia drugiej przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż w tym zakresie również trafnie przyjęto, iż ona nie zachodzi. W ocenie NSA w żadnej ze skarg kasacyjnych nie przedstawiono przekonujących argumentów na rzecz stanowiska, że za udziałem skarżącej w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia Stowarzyszeniu [...] zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi do utworów plastycznych i fotograficznych przemawia interes społeczny. Jak już wyżej wskazano skarżąca zrzesza użytkowników w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi i chociażby z tego powodu w jej interesie leży ograniczanie działalności organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi. Z kolei cel działania organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi jest nastawiony – jak wynika z przytoczonej już ustawowej definicji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi – na zbiorową korzyść uprawnionych, a nie użytkowników. W przypadku niektórych utworów i przedmiotów praw pokrewnych indywidulane zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi jest bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwie. Nie bez przyczyny ustawodawca przewidział w przepisach powołanych w art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi obowiązek zawarcia umowy i zapłaty wynagrodzenia za pośrednictwem odpowiednich organizacji zbiorowego zarządzania. Zatem, w przypadku niektórych utworów lub przedmiotów praw pokrewnych oraz pól eksploatacji działanie organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi jest wręcz niezbędne dla otrzymania wynagrodzenia przez uprawnionych. Istnienie organizacji zbiorowego zarządzania posiadających zezwolenia na zbiorowe zarządzanie obejmujące cały zakres utworów i przedmiotów praw pokrewnych oraz pól eksploatacji wymagających zbiorowego zarządzania leży więc w interesie uprawnionych, a więc także społeczeństwa, które z twórczości uprawnionych korzysta. Tymczasem udział skarżącej w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, zmierzającej – jak wyżej powiedziano – do ograniczenia zakresu takiego zezwolenia niewątpliwie przedłużałoby to postępowanie, nie wnosząc jednocześnie istotnej wartości z punktu widzenia celu jego udzielenia, którym jest umożliwienie sprawowania zbiorowego zarządu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi z uwzględnianiem zbiorowej korzyści uprawnionych, a nie użytkowników. Nie ulega bowiem wątpliwości, że udział większej liczby podmiotów w postępowaniu administracyjnym powoduje wydłużenie czasu tego postępowania, co godzi w wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Nie bez przyczyny ustawodawca niekiedy decyduje się na generalne wykluczenie udziału organizacji społecznych w określonych postępowaniach administracyjnych (np. art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418). W ocenie NSA klauzula generalna interesu społecznego użyta w art. 31 § 1 pkt 2 p.p.s.a. upoważnia do ważenia różnych interesów przy decydowaniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W sprawach dotyczących zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi istotne jest to, że to ustawodawca przesądza o znaczeniu zbiorowego zarządzania dla uprawnionych, stanowiąc w art. 3 pkt 1 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi o tym, że zbiorowe zarządzanie jest wykonywane dla zbiorowej korzyści uprawnionych. Jest przy tym oczywiste, że zbiorowe zarządzanie bez organizacji zbiorowego zarządzenia nie jest możliwe. Już to w ocenie NSA przesądza, że interes uprawnionych, który wymaga szybkiego rozpoznania spraw dotyczących udzielania zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskiemu lub prawami pokrewnymi, przeważa nad reprezentowaniem i ochroną interesu gospodarczego użytkowników w postępowaniach administracyjnych dotyczących tych zezwoleń. Przy czym zauważyć należy, że sposób reprezentowania i ochrony interesów gospodarczych członków skarżącej w postępowaniach administracyjnych dotyczących udzielania zezwolenia na zbiorowy zarząd prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi nie można uznać za godny akceptacji. W ocenie NSA, jeżeli nawet występuje spór w zakresie stosowania prawa autorskiego, mianowicie wspomniana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia, czy utwory plastyczne i fotograficzne są eksploatowane na polu reemisji, to powinien on być rozstrzygnięty w sposób przewidziany dla rozstrzygania sporów cywilnych, a nie poprzez eliminowanie jednego z podmiotów, który jest legitymowany, aby taki spór przedstawić właściwemu sądowi. W ramach wspomnianego wyżej ważenia interesów istotne jest też, że użytkownicy w razie powstania sporu dotyczącego korzystania z utworów i przedmiotów praw pokrewnych nie są pozbawieni ochrony, gdyż w zakresie praw autorskich i praw pokrewnych – jak już powiedziano – przysługuje droga przed sądem cywilnym. Interes społeczny nie wymaga zatem, aby użytkownicy uzyskali dodatkową ochronę za pośrednictwem skarżącej w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, że – jak to już zaznaczono – ochrona ta sprowadzałaby się do próby ograniczenia zakresu działania podmiotu, który potencjalnie może domagać się opłat od członków skarżącej za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych. Powoływanie się przez skarżącą w skardze kasacyjnej na uzasadnienie tezy, według której udział skarżącej w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzenia prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi leży w interesie społecznym, na wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2445/19, jest nieuprawnione, gdyż wyrok ten został wydany w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzenia. W sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzenia w stanie prawnym relewantnym dla powołanego wyroku, jak i w obecnym stanie prawnym, ustawodawca wprost przewidywał i przewiduje możliwość udziału organizacji społecznych zrzeszających użytkowników (nieobowiązujący już art. 11012 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych - t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1191 – oraz art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi). W końcu odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że jej udział w postępowaniach administracyjnych w sprawie udzielania zezwoleń na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi leży w interesie społecznym, gdyż obniżenie kosztów działalności jej członków, przekłada się na niższe opłaty abonamentowe ich klientów, można powiedzieć, że jest to argument obusieczny. Nieefektywny z uwagi na brak właściwiej dla określonych utworów lub przedmiotów praw pokrewnych oraz pól eksploatacji organizacji zbiorowego zarządzania zbiorowy zarząd prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi może spowodować obniżenie jakości tych utworów i przedmiotów lub wręcz ich brak, gdyż działalność artystyczna w tym zakresie nie będzie przynosić wystarczających dochodów. Zatem skuteczne funkcjonowanie systemu zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, którego organizacje zbiorowego zarządzania są nieodzownym elementem, leży w interesie społecznym. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców argumentu, że organ administracji nie zdefiniował pojęcia "interes społeczny" ponownie zauważyć należy, że to pojęcie to klauzula generalna, która powinna być interpretowana z uwzględnieniem kontekstu sprawy, w której organizacja społeczna zamierza wziąć udział. Powtórzyć zatem należy, że zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi, jako element zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, ma przede wszystkim służyć uprawnionym. W interesie uprawnionych jest to, aby zbiorowe zarządzanie było skutecznie realizowane tam, gdzie jest ono potrzebne. W tym celu konieczne jest przede wszystkim udzielanie zezwoleń na zbiorowy zarząd prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi bez zbędnej zwłoki. Udział w postępowaniu administracyjnym dodatkowych podmiotów w sposób oczywisty powoduje przedłużanie tego postępowania. W interesie społecznym leży zatem, aby w postępowaniach w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń na zbiory zarząd prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi nie brały udziału dodatkowe podmioty i to takie, które nie reprezentują i nie chronią interesów bezpośrednio zaangażowanych w tym postępowaniu - interesów, które bezpośrednio mogą być chronione w innych postępowaniach. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że organ administracji wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę skarżącej. Nie doszło zatem do zarzucanego w obu skargach kasacyjnych naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz do zarzucanego nadto w skardze kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli chodzi o pozostałe podstawy kasacyjne zawarte w skardze kasacyjnej skarżącej, to zauważyć należy, że powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na art. 50 § 1 p.p.s.a. było związane z odwołaniem się do orzeczeń innych sądów administracyjnych, w których ten przepis został zastosowany w ten sposób, że oddalono skargę organizacji społecznej z powodu braku legitymacji procesowej, mimo że ta organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia nie oparł na tym przepisie, co zresztą skarżąca przyznaje w swojej skardze kasacyjnej. Z kolei odwołanie się do orzeczeń opartych na art. 50 § 1 p.p.s.a. nie było bezpodstawne, gdyż oddalenie skargi organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu administracyjnym z uwagi na brak legitymacji procesowej opiera się na założeniu, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu było niezgodne z prawem, w szczególności z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Co do zasady zatem argumentacja prawna, mająca uzasadniać oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji procesowej organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu administracyjnym, może być taka sama, jak w przypadku oddalenia skargi organizacji społecznej na postanowienie o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Z kolei odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. oraz art. 14 ustawy Prawo przedsiębiorców zauważyć należy, że z obu powołanych przepisów wynika, iż odstąpienie od utrwalonej praktyki może mieć miejsce w razie uzasadnionej przyczyny. W związku z tym wskazać należy, że organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia wyjaśnił dlaczego zmienił praktykę polegającą na dopuszczaniu skarżącej do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących udzielania zezwoleń na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi. Stwierdził m.in., że doświadczenie z kilkunastu spraw, w których skarżąca została dopuszczona do udziału, pokazuje, że dąży ona do "maksymalnego ograniczenia kompetencji organizacji zbiorowego zarządzania lub nawet likwidacji najważniejszych organizacji" oraz że udział skarżącej "w tych postępowaniach nie przyniósł żadnych wartościowych informacji lub danych, a składane wnioski dowodowe, w razie uwzględnienia, spowodowałyby przedłużenie prowadzonych postępowań ponad racjonalne ramy czasowe". Ponadto organ administracji powołał się na, nieprawomocne co prawda w chwili podjęcia zaskarżonego postanowienia, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których uznano, że dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu nie było zasadne. W ocenie NSA odstąpienie od dotychczasowej praktyki w zakresie dopuszczania skarżącej do postępowań administracyjnych dotyczących zezwoleń na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi było usprawiedliwione. Pozostałe podstawy skargi kasacyjnej skarżącej są zatem także niezasadne. Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne. Wobec oddalenia obu skarg kasacyjnych i w związku z wnioskami organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania NSA na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od skarżących kasacyjnie na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.