II OSK 716/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 572/21 w sprawie ze skargi Gminy P. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 czerwca 2021 r. nr ZOA-I.7721.6.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 572/21, oddalił skargę Gminy Puchaczów (Gmina) na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2021 r., nr ZOA-I.7721.6.2021, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Powyższym postanowieniem Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęcznej (PINB) z dnia 22 kwietnia 2021 r., znak: PINB.5160.04.2021., wydane w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakazujące Gminie wstrzymać prowadzenie dalszych robót budowlanych przy obiekcie wiaty (kategoria VIII) o wymiarach 7,40 m x 12,50 m i powierzchni zabudowy wynoszącej 92,5 m2, zlokalizowanej przy "budynku wiejskim" na działce nr [...], w miejscowości J., gm. P. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w postaci dokonania przez organ I i II instancji stronniczej i nieobiektywnej oceny dowodów, poprzez błędne uznanie, iż obiekt budowlany stanowi wiatę oraz iż nie został on wybudowany w ramach remontu, bądź przebudowy w granicach odpowiedniego zezwolenia uzyskanego przez skarżącego dnia 23 stycznia 1998 r., a tym samym zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnej kwalifikacji przedmiotowej obiektu budowlanego jak również błędnych ustaleń faktycznych co do pozwolenia na budowę oraz faktycznej czynności w ramach której powstał sporny obiekt; 2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, przejawiające się oddaleniem skargi w całości, w sytuacji gdy naruszona została fundamentalna zasada postępowania administracyjnego w postaci zasady prawdy obiektywnej, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w postaci uznania, iż sporny obiekt stanowi wiatę; 3) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. "145 § 1 pkt 1 lit. c" poprzez jego niezastosowanie przez organ, objawiające się brakiem możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przez skarżącego oraz niezastosowanie przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w postaci uznania, iż uchybienie to nie wpłynęło w żaden sposób na treść rozstrzygnięcia; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 ust. 1 Pr.bud., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż skarżący winien uzyskać pozwolenie na budowę w celu budowy spornego obiektu; 2) art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., poprzez jego niewłaściwą wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, poprzez uznanie, iż organ nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy i zgodny z prawem wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, podczas gdy w istocie przedmiotowe postanowienie legitymuje się przymiotem wadliwości, gdyż ze stanu faktycznego oraz prawnego wynikał brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, co przesądzało o wadliwości wydanych przez organ postanowień. W uzasadnieniu środka zaskarżenia Gmina wskazała m.in., że projekt budowlany, architektoniczny budynku wielofunkcyjnego we wsi Jasiniec, będący podstawą wydania decyzji pozwolenia na budowę, przewidywał budowę budynku wiejskiego wraz z tarasem o wymiarach 12 m x 6,40 m, powierzchni 76,80 m2, prace budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem, co za tym idzie taras "istniał" w momencie rozpoczęcia prac remontowych w grudniu 2019 r. W istocie, niezależnie od uznania czy przedmiotowe pracy wykonane przez skarżącego były przebudową, bądź też remontem, nie wymagały one zarówno uzyskania pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia. Wynika to z faktu, że nie dotyczyły one w żadnym stopniu przegród zewnętrznych, jak również elementów konstrukcyjnych, a jedynie wykonania zadaszenia tarasu, co nie kwalifikuje się przedmiotowo do kategorii w zakresie, jaki określony został do konieczności uzyskania pozwolenia bądź też dokonania zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, uznać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie przez organ, objawiające się brakiem możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przez skarżącego, jest niezasadny. W uzasadnieniu powyższego zarzutu, w odniesieniu do art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, autor skargi kasacyjnej przedstawił szeroki wywód jak należy rozumieć wyrażoną w tym przepisie zasadę "prawa do sądu", nie mniej jednak nie wykazał by w konkretnej sprawie strona skarżąca kasacyjnie w jakikolwiek sposób prawo to miała ograniczone. Rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w trybie uproszczonym, nie naruszało procedury sądowoadministracyjnej. Oceniając natomiast naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., należy mieć na uwadze, że sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszenia żądań nie oznacza, że decyzja czy postanowienie, wydane z naruszeniem tego przepisu, choć naruszające zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, będą musiały zostać uchylone w trybie sądowej kontroli. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej twierdząc, że skarżący został pozbawiony możliwości przedstawienia dowodów oraz zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów, nie wskazał jednocześnie jakie to dowody mógłby przedstawić, których ewentualne przeprowadzenie mogłoby skutkować odmiennymi ustaleniami faktycznymi czy też doprowadzić do odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ prowadzący postępowanie na podstawie oględzin i innych dokumentów załączonych do akt sprawy ustalił wymiary wykonanego obiektu budowlanego, sposób jego posadowienia na gruncie oraz rodzaj materiałów z jakich został on wykonany. Jednocześnie ustalono, że wzniesiony obiekt budowlany nie jest powiązany konstrukcyjnie z budynkiem wybudowanym wraz z tarasem, na podstawie decyzji z 1998 r. dotyczącej pozwolenia na budowę domu wiejskiego. W aktach sprawy znajduje się projekt budowy wolnostojącego obiektu budowlanego przy istniejącym już budynku, nazwany co prawda altaną, niemiej jednak jednoznacznie określający, że projektowany obiekt ma być wykonany w technologii drewnianej ciesielskiej, oparty na punktowych stopach fundamentowych, przykryty dachem. Konstrukcję stanowi szkielet ze słupów drewnianych. Słupy wspierające mocowane są do fundamentów za pomocą kotew stalowych. Tego rodzaju obiekt został też wzniesiony, co potwierdzone zostało w protokole oględzin. Powyższych ustaleń faktycznych skarżący kasacyjnie nie zakwestionował. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Brak było zatem podstaw do podnoszenia zarzutu naruszenia wskazanych wyżej art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jak i rodzaju wzniesionego obiektu na gruncie przepisów prawa materialnego. Należy podzielić stanowisko organów zaakceptowane przez Sąd I instancji, że wykonany obiekt nie stanowi zadaszenia nad tarasem, które zostało wykonane w ramach remontu budynku lub jego przebudowy, co zwalniałoby inwestora z obowiązku dokonania zgłoszenia albo uzyskania pozwolenia na budowę. Wzniesiony obiekt jest samoistną budowlą, niepowiązaną konstrukcyjnie ani z budynkiem ani z tarasem. Wbrew twierdzeniu, które zostało sformułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wzniesiony obiekt nie został posadowiony na istniejącym tarasie. Wykonanie odrębnych od tarasu stóp fundamentowych dla wsparcia słupów konstrukcyjnych świadczy jednoznacznie, że wykonany z kostki brukowej taras nie stanowi podstawy konstrukcyjnej dla wzniesionego obiektu. Niewątpliwie wykonanych robót przy wzniesieniu obiektu nie można też zakwalifikować, jak chciałby inwestor, jako remontu tarasu. Remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Pr.bud. polega na wykonaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego z możliwością zastosowania innych wyrobów budowlanych niż użyte w stanie pierwotnym. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Prawidłowo też przyjęto w sprawie, że wykonanych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako przebudowy istniejącego budynku z tarasem. W myśl art. 3 pkt 7a Pr.bud. przebudowa polega na wykonaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Trafnie zauważono, że przebudowa budynku z tarasem wymagałaby powiązania wzniesionego zadaszenia z istniejącym już obiektem budowlanym. Tymczasem wniesiony obiekt, co jednoznacznie wynika z projektu i wykonanych prac budowlanych, jest samoistnym, niepołączonym konstrukcyjnie z budynkiem i tarasem obiektem budowlanym. Można jedynie mówić o połączeniu funkcjonalnym. Uwzględniając przedstawione dotychczas rozważania, należy uznać, że trafnie także zakwalifikowano wzniesiony obiekt jako wiatę. W orzecznictwie sądów administracyjnych, z uwagi na brak legalnej definicji wiaty, za jej podstawowe cechy uznaje się przede wszystkim, wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna co do zasady posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Jednakże, nawet częściowe wyposażenie wiaty w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, a funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Niewątpliwie obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania spełnia kryteria wiaty. W świetle przedstawionych ustaleń faktycznych, zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji, że wniesiona wiata wymagała uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Pr.bud., bowiem jej budowa, z uwagi na powierzchnię zabudowy, nie była zwolniona z tego obowiązku na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2c Pr.bud. Ponieważ strona skarżąca kasacyjnie pozwolenia na budowę nie posiadała, prawidłowo organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. wydał zaskarżone postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację dokonanej samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego są niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.