II OSK 717/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 152/24 w sprawie ze skargi W.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dotyczącego rozmieszczenia sieci telekomunikacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 152/24 w wyniku rozpoznania skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) dotyczącego rozmieszczenia sieci telekomunikacyjnej umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt I.), stwierdził, że PINB dopuścił się przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie nakazu rozbiórki fragmentu linii telekomunikacyjnej (pkt II.), a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt. III.), przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (pkt IV.), oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postepowania (pkt V.). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania dot. sieci telekomunikacyjnej przebiegającej przez działki nr [...] i [...] w [...], gmina [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania, zainicjowanego jego wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. Jego zdaniem organ dopuścił się rażącej przewlekłości, nie wykonywał zaleceń organu odwoławczego wynikającego z licznych rozstrzygnięć, a jego ustalenia nie znajdują pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym. PINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a z ostrożności procesowej o stwierdzenie, że przewlekłość nie była rażąca oraz o oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej. W uzasadnieniu wskazał, że podejmował działania niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ wskazał, że aktualnie rozpatrywana jest duża liczba postępowań administracyjnych, wobec czego w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. Wskazano też na skomplikowany charakter tych spraw oraz braki kadrowe, a także na fakt, że skarżący był informowany o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że w dniu 3 lipca 2014 r., a zatem 3 dni po wniesieniu skargi, wydana została decyzja nr [...] odmawiająca nałożenia wykonania żądanej przez skarżącego rozbiórki fragmentu sieci telekomunikacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie przez organ decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z uwagi na powyższe zasadne było umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Następnie Sąd I instancji odniósł się do przepisów normujących szybkość postępowania administracyjnego wskazując, że w niniejszej sprawie terminy te zostały w drastyczny sposób przekroczone, następnie przedstawił chronologię zdarzeń w sprawie. Sąd nie miał wątpliwości, że zarzut przewlekłości postępowania w przedmiotowej sprawie jest zasadny. Z akt sprawy wynika, że skarżący kwestionuje legalność robót budowlanych przeprowadzonych przez [...] S.A., polegających na umieszczeniu na jego działkach linii telekomunikacyjnej wraz ze słupami. Pierwszy wniosek o przeprowadzenie kontroli skarżący złożył w dniu 23 kwietnia 2014 r., a w dniu 26 czerwca 2015 r. skarżący sprecyzował swoje żądanie, wnosząc o wydanie nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu od samego początku PINB ewidentnie unikał wydania rozstrzygnięcia. Akta sprawy świadczą o tym, że wyłącznie ponaglenia składane przez skarżącego oraz rozstrzygnięcia nadzorcze skłaniały PINB do podejmowania jakichkolwiek działań. Choć organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, że brak dokumentacji budowlanej dot. spornej sieci nie przemawia za odmową rozbiórki sieci, że należy ustalić bezspornie datę jej powstania - PINB konsekwentnie utrzymywał swoją bierną postawę, opornie podejmując jakiekolwiek działania. Wprawdzie w trakcie postępowania wydawane były decyzje, za każdym razem naznaczone one były jednak tymi samymi błędami proceduralnymi, co świadczy o tym, że PINB lekceważył zalecenia organu odwoławczego, nie prowadził postępowania dowodowego we wskazywanych kierunkach i uparcie powielał w kolejnych uzasadnieniach konkluzje, które wcześniej oceniane były jako wadliwe. W odpowiedzi na skargę podnoszono też, że w sprawie przedłużano termin zakończenia sprawy, jednak jak zauważył Sąd nie doszło do skutecznego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, ponieważ organ wystosowywał do strony zawiadomienia w tym przedmiocie po upływie terminów do załatwienia sprawy wynikających z przepisów, bądź z poprzednich przedłużeń, czynił to nieregularnie, dając tym samym wyraz braku jakiejkolwiek staranności. Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przekroczenie terminu do rozpoznania wniosku skarżącego jest bardzo duże i przekracza nie tylko normy ustawowe ale również terminy wskazywane kilkakrotnie przez organ wyższego rzędu rozpoznający ponaglenie. O rażącym uchybieniu procedury świadczy również fakt, że PINB nie wykonywał zaleceń organu nadrzędnego. W świetle powyższego Sąd orzekł jak w pkt II i III wyroku. Te same argumenty przemawiały za przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt IV wyroku. W ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej lepiej spełni rolę oddziałującą na organ niż grzywna. Świadczenie pieniężne spowoduje ten skutek, że środki będą wypłacone skarżącemu, co nie powinno zostać niezauważone, a przez to jest szansa na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy Sąd uznał sumę pieniężną w wysokości 2000 zł. O kosztach orzeczono w pkt. V wyroku. Skargę kasacyjną wniósł W. L. zaskarżając wyrok w części tj. w zakresie pkt IV. i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżącemu należy się suma pieniężna w wysokości 2.000 zł. podczas gdy prawidłowe zastosowanie winno skutkować przyznaniem sumy pieniężnej 15.000 zł; 2) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez dowolne uznanie, że skarżącemu należy się suma pieniężna w wysokości 2.000 zł. podczas gdy prawidłowe zastosowanie winno skutkować przyznaniem sumy 15.000 zł.; 3) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu Wyroku motywów jakimi WSA kierował się przy przyznaniu kwoty 2.000 złotych oraz niewzięcie pod uwagę wszelkich okoliczności jakie Sąd winien rozważyć, przez co uzasadnienie nie pozwala na ustalenie przesłanek wyroku i toku rozumowania Sądu a w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej. Przy właściwym zastosowaniu i rozważaniu wszelkich okoliczności Sąd winien przyznać sumę pieniężną 15.000 zł. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w części IV oraz jego zmianę przez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł., ewentualnie uchylenie wyroku w części IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, PINB wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Analiza powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: pierwszej - przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości mniejszej od wnioskowanej, oraz drugiej - dowolnego uznania sądu w tym zakresie. Z art. 149 § 2 w związku z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd, ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien się kierować sąd, przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16, publ.: CBOSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA z: 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1198/21, 21 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 753/23; publ.: CBOSA). Należy jednak zauważyć, że sąd administracyjny nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, oceniając zaś przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, leżące zarówno po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień przewlekłości, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest więc na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu odwoławczego w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, publ.: CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić i brak jest podstaw do kwestionowania zarówno samego przyznania tej sumy jak i jej wysokości, która jest wysokością rozsądną i uwzględniającą zaistniałe w sprawie okoliczności. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, nie wyjaśnia racji, jakimi kierował się sąd podejmując rozstrzygnięcie. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest jednak dotknięte takimi uchybieniami, zawiera wszystkie niezbędne elementy określone we wskazanym przepisie, nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych, daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku jednoznacznie podaje się, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.