II OSK 724/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 471/20 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 lutego 2020 r. znak: SKO.ZP/415/28/2020 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 471/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Towarzystwa [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 lutego 2020 r., znak: SKO.ZP/415/28/2020, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 17 grudnia 2019 r. znak AU-02-2.6730.2.438.2019.KCZ, o odmowie dopuszczenia Towarzystwa [...] z siedzibą w K. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa i rozbudowa budynku biurowego na budynek biurowy z garażem podziemnym z funkcją towarzyszącą (siłownia, kawiarnia, odnowa biologiczna itp.) z tarasem użytkowym na dachu, z kubaturą mieszczącą wyjście na taras użytkowy na dachu w ramach rozbudowy istniejącego wyjścia technicznego oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Towarzystwo [...] z siedzibą w K. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) i art. 31 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, mimo że zachodziły przesłanki do uznania uprawnienia skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym; - art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zachodziły przesłanki stwierdzenia bezskuteczności czynności (uchylenia aktu). Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odmowa przyznania Towarzystwu przymiotu strony pozbawiło go możności wypełniania i realizacji zadań o charakterze statutowym, a więc zadań dla których zostało powołane. Skarżące Towarzystwo jest organizacją społeczną, którego celem statutowym jest ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona zwierząt, ochrona krajobrazu, ochrona ładu urbanistycznego oraz zwiększenie udziału społecznego w podejmowaniu decyzji. W toku postępowania, Towarzystwo wskazywało, iż jego uczestnictwo w niniejszym postępowaniu ma w szczególności na celu ochronę rosnących na terenie planowanej inwestycji drzew oraz krzewów, a także ochronę jesiona zwyczajnego, którego korona sięga terenu inwestycji, a w stosunku do którego Towarzystwo złożyło wniosek do Wydziału Kształtowania Środowiska o ustanowienie formy ochrony przyrody w postaci pomnika przyrody. W ocenie Towarzystwa istnieje realne zagrożenie, iż poprzez wykonanie zaplanowanej inwestycji, wskazany jesion zostanie pozbawiony dostępu do światła słonecznego, co może negatywnie wpływać na jego rozwój oraz rozrost. Realizacja przedmiotowej inwestycji ma trwały wpływ na środowisko i ukształtowanie urbanistyczne otaczających ją terenów. Chociaż istotnie wniosek o ustanowienie formy ochrony przyrody w postaci pomnika przyrody, nie został rozstrzygnięty, to nie można zakładać iż przedmiotowa ochrona nie zostanie udzielona. Realizacja przedmiotowej inwestycji, bez analizy wpływu na obiekt przyrodniczy, potencjalnie objęty szczególną ochroną, może doprowadzić do sytuacji w której pomimo przyznania ochrony, a więc uznania iż drzewo to spełnia szczególne walory środowiskowe, jego ochrona nie będzie możliwa wobec wcześniejszej realizacji inwestycji. Udział skarżącego w niniejszym postępowaniu nie ma na celu uniemożliwienia realizacji przedmiotowej nieruchomości, a jedynie nadzór mający na celu kontrolę kształtu przedmiotowej inwestycji, tak aby nie stanowiła ona zagrożenia dla otaczającego ją środowiska naturalnego. O tym, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zgodne z interesem społecznym świadczyć może autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia określonych wartości, wśród których można wskazać działalność prowadzoną przez Towarzystwo [...] z siedzibą w K. Powyższego organy administracyjne nie ustaliły nie odnosząc się szczegółowo do zapisów Statutów Towarzystwa, które winny w niniejszej sprawie wskazywać na zasadność dopuszczenia wnioskujących organizacji do udziału w postępowaniu. Tym niemniej działanie organu jest działaniem władczym i spełnia przesłanki władztwa administracyjnego, skarżona czynność niewątpliwie należy do tego zakresu. Skarżąca poprzez pozbawienie przez organ uprawnienia udziału w sprawie w charakterze strony (bez podania merytorycznego uzasadnienia) nie jest w stanie wymusić na organie wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego, co wpływa na jej sytuację prawną w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Skarga kasacyjna oparta została o naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., (błędnie powołanego w skardze kasacyjnej jako art. 174 § 2) czyli naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opierając środek zaskarżenia o tę podstawę, autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jakie przepisy postępowania zostały naruszone, lecz również uzasadnić jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. We wniesionej skardze kasacyjnej takich wywodów zabrakło. Całkowicie nietrafny okazał się pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza w jego części dotyczącej naruszenia art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie dostrzega, że przepisy te mogą stanowić podstawę orzekania sądu administracyjnego w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest akt lub czynność o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4–4b p.p.s.a., czyli inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego (pkt 4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b). Bez wątpienia przedmiotem skargi do sądu wojewódzkiego było postanowienie o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bowiem zostało wydane w postępowaniu administracyjnym, służyło od niego zażalenie, kończyło postępowanie wpadkowe o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu głównym. Przepisy p.p.s.a. jasno zaś określają, że w sytuacji, gdy sąd uwzględnia skargę na decyzję albo postanowienie to uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, lub c p.p.s.a. Sąd wojewódzki nie naruszył zatem ani art. 146 § 1 p.p.s.a. ani art. 146 § 1 p.p.s.a. ponieważ przepisy te nie stanowiły i nie mogły stanowić podstawy orzekania w niniejszej sprawie. Natomiast w skardze kasacyjnej nie postawiono ani zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia Sądu wojewódzkiego ani naruszenia odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lub b lub c p.p.s.a.. Powoduje to niezasadność całego zarzutu kasacyjnego wskazanego w pkt 1 bowiem skoro Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. to tym samym nie mógł ich naruszyć w związku z art. 28 k.p.a. i art. 31 k.p.a.. Niezależnie od tego wskazać również należy, że nawet gdyby pominąć pierwszą część zarzutów i oceniać zasadność skargi kasacyjnej jedynie w oparciu o zarzut naruszenia art. 28 i 31 k.p.a., to również skarga kasacyjna nie mogłaby zostać uwzględniona. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wyłącznie dopuszczenia Towarzystwa [...] z siedzibą w K. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie oceny czy posiada ono przymiot strony o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Przepis ten nie był stosowany ani przez Sąd ani organy. Wskazać także należy, że postępowanie o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma charakter procesowego postępowania incydentalnego w stosunku do postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jednak wymogi tego dopuszczenia, sformułowane w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowią, dla tego dopuszczenia, przesłanki o charakterze materialnym (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. II OSK 1326/22). Dlatego ewentualnie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia tego przepisu powinien zostać oparty o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Poza tym art. 31 k.p.a. składa się z pięciu paragrafów, zaś § 1 składa się z dalszych jednostek redakcyjnych. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych w przypadku przepisu, który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z jednostek redakcyjnych, takich jak paragrafy, ustępy i punkty, wymaga wskazania określonej jednostki redakcyjnej z przywołaniem numeru artykułu, ustępu lub punktu albo oznaczenia literowego określonej jednostki redakcyjnej. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie powołuje się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jednak w żaden sposób nie wiąże naruszenia tego przepisu ze stanem faktycznym ustalonym przez Sąd I instancji oraz argumentacją przyjętą przez Sąd za podstawę prawidłowości rozstrzygnięć organów obu instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w części mającej rozwinąć argumentację przedstawioną w jej petitum odnosi się zaś do zaskarżonego postanowienia, a nie wyroku Sądu I instancji. Tym samym zarzut wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Część powyższych wywodów należy bezpośrednio odnieść również do drugiego z zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Jak już bowiem wyżej wskazano, przedmiotem zaskarżenia nie była czynność organów, lecz konkretne, zindywidualizowane postanowienie, zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić bezskuteczności czynności czego zupełnie niezasadnie, domaga się skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie. Mając na uwadze powyższe, z uwagi na tak sformułowane zarzuty kasacyjne, brak było podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia. Skoro innych zarzutów w skardze kasacyjnej nie podniesiono, zatem podlegała ona oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. W odniesieniu do wniosku uczestników postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, gdyż w razie oddalenia skargi kasacyjnej przepis 204 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony, która wniosła skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę wyłącznie na rzecz organu.