II OSK 736/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 440/23 w sprawie ze skargi K. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 440/23 oddalił skargę K.I. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] maja 2023 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy P. z [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...], położonej w miejscowości G., gmina P. Sąd Wojewódzki stwierdził, że ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wiąże się z koniecznością wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączył dokumentację, z której wynika, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w zasięgu negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1624, dalej Ppsa) i w powiązaniu z art. 7, art. 28, art. 77, art. 80 art. 81a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej Kpa) poprzez ich błędne zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem stwierdzenia, że skarżący nie jest stroną postępowania, a tym samym, że niedopuszczalnym jest złożenie odwołania przez niego od ww. decyzji Wójta Gminy P. z [...] marca 2023 r.; 2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez naruszenie przepisów art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp) poprzez ich błędne zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem stwierdzenia, że skarżący nie jest stroną postępowania, a tym samym, że niedopuszczalnym jest złożenie odwołania przez niego od ww. decyzji Wójta Gminy P. z [...] marca 2023 r. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie wniesionej skargi i orzeczenie dopuszczalności wniesienia odwołania przez skarżącego od ww. decyzji Wójta Gminy P. z [...] marca 2023 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania podług norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 28, art. 77, art. 80 oraz art. 81a Kpa wskazać należy, że kluczowe znaczenie ma w tym kontekście ocena braku interesu prawnego na podstawie art. 28 Kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt I OSK 178/18). Powyższe oznacza więc, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. To nie art. 28 Kpa wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 388/17). Skoro przyjęta w art. 28 Kpa przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego, to należało to skutecznie wykazać w tej sprawie. Niemniej jednak w skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie normy art. 28 Kpa nie powiązano jej z właściwym przepisem administracyjnego prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny skarżącego w przedmiotowym postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. 3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. Z ustaleń zawartych w aktach sprawy, na które powołał się przecież Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, nie wynika by nieruchomość skarżącego znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu stacji bazowej, a więc na terenie, gdzie mogą wystąpić uciążliwości związane z przedsięwzięciem. W szczególności dołączona do wniosku inwestora "Graficzna prezentacja oddziaływania obiektu [...] w płaszczyźnie poziomowej. Zasięgi występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalne" wskazuje na rozkład poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji azowej telefonii komórkowej (rysunek nr 1). Z dokumentacji tej wynika, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w zasięgu negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie jest oczywiste, że lokalizacja spornej inwestycji nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek skarżącego. A spadek atrakcyjności nieruchomości skarżącego nie jest okolicznością kreującą interes prawny. 3.6. Reasumując, brak wykazania interesu prawnego przez skarżącego, a tym samym brak możliwości uznania go za stronę w przedmiotowej sprawie implikuje wniosek, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 28, art. 77, art. 80 oraz art. 81a Kpa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tego materiału nie nosi cech dowolności i mógł on stanowić podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Nie doszło także do sytuacji, w której nałożonoby na skarżącego obowiązek bądź ograniczono lub odebrano mu uprawnienia. 3.7. Nie jest też usprawiedliwiony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 upzp przez błędne zastosowanie. Przepis ten stanowi szczególną regulację prawną związaną z doręczaniem stronom pism i aktów administracyjnych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten modyfikuje i częściowo wyłącza stosowanie w tego rodzaju sprawach kodeksowych regulacji związanych z doręczaniem pism w ramach postępowania administracyjnego zawartych w Rozdziale 8 Działu I Kpa (art. 39-49b). Według art. 49 § 1 Kpa jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Takim właśnie przepisem szczególnym jest wymieniony na wstępie art. 53 ust. 1 ustawy. Uwzględniając powyższą regulację należy wskazać, że w niniejszej sprawie nastąpiło zawiadomienie o decyzji osób niebędących inwestorem oraz właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości poprzez udostępnienie jej na stronie podmiotowej urzędu gminy, a ponadto umieszczenie decyzji na tablicach ogłoszeń urzędu gminy oraz sołectw przez okres 14 dni, co należy uznać za dokonanie zawiadomienia o decyzji organu pierwszej instancji w sposób odpowiadający wymogom zawartym w art. 53 ust. 1 i art. 49 § Kpa. 3.8. Zarzuty skargi kasacyjne są zatem niezasadne. 3.9. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.