II OSK 771/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 157/22 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 28 stycznia 2022 r. nr SO-III.621.1.1.2022.MS w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 157/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA w Lublinie") oddalił skargę K. N. (dalej: "skarżąca", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej: "Wojewoda") z 28 stycznia 2022 r. nr SO-III.621.1.1.2022.MS. Decyzją tą, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta Łuków (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") z 6 grudnia 2021 r. nr O.5343.1.2.2021, którą na wniosek K. P. (dalej: "wnioskodawca") wymeldowano skarżącą z miejsca stałego pobytu pod adresem L., ul. [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) obrazę przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie konstytucyjnego prawa własności skarżącej zawartego w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz; 2) obrazę prawa materialnego zawartego w art. 35 w związku z art. 28 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2021 r. poz. 510 ze zm.; dalej: "ustawa o ewidencji ludności"), która ma istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez zgłoszenia wniosku z 31 marca 2021 r. o wymeldowanie skarżącej z pobytu stałego w L. przy ul. [...] i będącej właścicielką nieruchomości nr [...] o powierzchni 355 m² (0.355 ha), po przekształceniu dotychczasowego użytkowania wieczystego na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza z 12 czerwca 2007 r. nr GNP.72241-1/38/06/07 i na którą aktualnie figuruje księga wieczysta numer [...] przez osobę nieuprawnioną tj. wnioskodawcę, która nie była właścicielką budynku mieszkalnego na działce nr [...] i w związku z tym, nie mogła ingerować w naruszenie własności skarżącej; 3) naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą ocenę zebranego materiału dowodowego. W ocenie skarżącej kasacyjnie wniosek o wymeldowanie został złożony przez osobę nieuprawnioną, tym samym był nieskuteczny. Wskazuje, że jest wyłącznym właścicielem budynku na działce nr [...] oraz nieprzerwanie i stale tj. od 14 sierpnia 1957 r. tam mieszka. Dodatkowo podnosi, że adresem położenia działki nr [...] jest ul. [...]. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o całkowite uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości poprzedzających decyzji Burmistrza i decyzji Wojewody; lub całkowite uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i w całości umorzenie postępowania w sprawie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. 3.5. Po pierwsze, w sprawie nie doszło do naruszenia zasad gromadzenia dowodów oraz ich oceny (m.in. art. 7 i art. 80 k.p.a.). Organy zgromadziły obszerny i wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Materiał ten pozwala w szczególności na jednoznaczne ustalenie stanu prawnego nieruchomości należącego do wnioskodawczyni oraz skarżącej, w tym w odniesieniu do numerów porządkowych budynków mieszkalnych zlokalizowanych na tych nieruchomościach. Otóż w świetle postanowienia Sądu Okręgowego w Lublinie z 9 września 2004 r., sygn. akt II Ca 229/04, na skutek podziału majątku wspólnego skarżącej oraz jej byłego męża S. N., dotychczasowa działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] wraz ze znajdującym się na niej budynkiem (o numerze porządkowym ul. [...]) została podzielona na dwie odrębne działki o nr ewidencyjnych [...] i [...]. Zabudowane działki [...] i [...] zostały odpowiednio przyznane skarżącej oraz jej byłemu mężowi. Były mąż skarżącej darował następnie działkę [...] swojej kolejnej żonie K. P. (wnioskodawczyni w sprawie o wymeldowanie). Budynek znajdujący się na działce [...] zachował numer porządkowy ul. [...], natomiast budynek znajdujący się na działce skarżącej otrzymał numer porządkowy ul. [...]. Nastąpiło to zawiadomieniem Burmistrza Miasta Łuków z 1 sierpnia 2005 r., wydanym na wniosek skarżącej z 1 lipca 2005 r. Powyższe zawiadomienie otrzymało do wiadomości m.in. Starostwo Powiatowe w Łukowie - Wydział Geodezji, Gospodarki Nieruchomościami i Kartografii w celu naniesienia stosownych zmian w ewidencji gruntów. Stosowne zmiany zostały również naniesione w rejestrze numerów porządkowych nieruchomości miasta L.. Z przyczyn nieustalonych, zmiany te nie znalazły pełnego odbicia na mapie ewidencyjnej oraz nie zostały uwzględnione w księdze wieczystej. W sprawie dotyczącej wymeldowania organ nie może rozstrzygać o nadaniu numeru porządkowego budynkowi mieszkalnemu. Bez znaczenia dla ustalenia numeru porządkowego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] jest decyzja Burmistrza Miasta Łuków z 12 czerwca 2007 r. nr GNP.7224-1/38/06/07. Otóż decyzja ta dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzja ta nie dotyczy natomiast nadania numeru porządkowego budynkowi mieszkalnemu. Rozstrzygnięcie w tej materii następuje w drodze czynności materialno-technicznej w oparciu o art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.; dalej: "p.g.i.k."). Są to dwie zupełnie odmienne sprawy administracyjne, mające odrębny przedmiot i podstawę prawną, a nadto rozstrzygane w różnych formach działania administracji. Przywołanie w decyzji z 12 czerwca 2007 r. adresu ul. [...] miało zatem tylko charakter pomocniczy wobec podstawowego identyfikatora przedmiotu rozstrzygnięciami, jakim było przywołanie w osnowie tej decyzji numeru działki ewidencyjnej. Podobnie, bez znaczenia dla sprawy wymeldowania pozostaje wskazanie numeru porządkowego w księdze wieczystej nieruchomości. Dane te mają bowiem charakter pochodny wobec danych adresowych ustalanych w trybie przewidzianym w p.g.i.k. (zob. art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2025 r. poz. 341). 3.6. Po drugie, w sprawie nie doszło również do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady zaufania, informowania oraz przekonywania. Odwołanie się do tych zasad nie może doprowadzić, w świetle zasady legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP), do niezastosowania przez organ właściwych norm prawa materialnego. Jeżeli chodzi o zasadę przekonywania, to nakłada ona na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że wymaga od organu osiągnięcia rezultatu, tzn. przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. np. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 378/24, CBOSA). Innymi słowy, okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 387/22, CBOSA). 3.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, dążenie wnioskodawczyni do wymeldowania z należącego wyłącznie do niej budynku osoby trzeciej w nim faktycznie od wielu lat nie zamieszkującej (w tej sprawie – byłej żony męża wnioskodawczyni), w pełni realizuje wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP dotyczące ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Dotyczy to w szczególności podnoszonych przez wnioskodawczynię problemów związanych z oczekiwaniami potencjalnych nabywców nieruchomości. Dodać należy, że Konstytucja zapewnia równą dla wszystkich ochronę prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Równocześnie, zaskarżona decyzja w żaden sposób nie dotyczy praw własności skarżącej do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] i posadowionego na niej budynku. Zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie kwestii meldunkowych i służy doprowadzeniu statusu meldunkowego budynku zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] do stanu zgodnego ze stanem faktycznym (w sprawie jest poza sporem, że skarżąca nie zamieszkuje w tym budynku. Po drugie, rację ma skarżąca, że nie opuściła zamieszkiwanego przez nią od wielu lat budynku (scil. obecnie chodzi o część budynku przyznaną jej we wspomnianym wyżej postanowieniu działowym z 2004 r.). Mając na uwadze funkcję art. 35 w zw. z art. 28 ustawy o ewidencji ludności należy jednak przyjąć, że na równi z opuszczeniem danego budynku w sensie fizycznym (tj. wyprowadzeniem się do zupełnie innego budynku) należy traktować opuszczenie budynku w sensie prawnym, tj. sytuację, w której na skutek podziału nieruchomości powstają dwa odrębne budynki lub lokale, którym nadany zostaje nowy numer porządkowy. Powstająca w takim przypadku niezgodność między ewidencją ludności a stanem faktycznym powinna być przede wszystkim usuwana przez organ meldunkowy w trybie czynności materialno-technicznej na podstawie art. 11 ustawy o ewidencji ludności. Tryb ten nie gwarantuje jednak takiego poziomu ochrony właścicielowi, jak zapewnia to art. 35 ustawy o ewidencji ludności (tj. przepis ten przewiduje możliwość uruchomienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego). Dotyczy to zwłaszcza spraw o złożonym stanie faktycznym, związanych często z wieloletnimi zaniedbaniami organów odpowiedzialnych za stan ewidencji ludności oraz ewidencji gruntów i budynków. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.