II OSK 80/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa, , po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Kieleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1352/24 w sprawie ze skargi Starosty Kieleckiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2024 r. znak: DOR.521.21.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1352/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Starosty Kieleckiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2024 r. znak: DOR.521.21.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że organy zasadnie określiły początek biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na dzień 5 lipca 2021 r., czyli dzień złożenia w Starostwie Powiatowym w Kielcach wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowo ustaliły, że wniosek inwestora nie był obarczony brakami formalnymi. Mając na względzie treść art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. prawidłowo również przyjęto, że termin 65 dni na rozpoznanie wniosku rozpoczął bieg od dnia jego złożenia. Sąd podzielił ustalenia organu, zgodnie z którymi okres rozpatrywania wniosku przez Starostę Kieleckiego wyniósł 245 dni, a zwłoka w jego terminowym rozpoznaniu, po odliczeniu okresu uzupełnienia braków materialnych przez wnioskodawcę oraz 65-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku, wynosiła 79 dni. Zdaniem Sądu, organy niewadliwie uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd przypomniał również regulacje ustawy COVID-19 dotyczące m.in. wstrzymania biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych wskazując, że wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę został złożony w dniu 5 lipca 2021r., zatem Starosta Kielecki nie mógł skutecznie powołać się na regulacje ww. ustawy jako usprawiedliwienie dla zwłoki w wydaniu decyzji. Sąd pierwszej instancji na podstawie danych przedstawionych w skardze, a także danych podniesionych w zażaleniu dostrzegł zwiększenie liczby wpływających spraw, dostrzegł również, że Starosta podejmował kroki mające na celu uzupełnienie, czy zwiększenie obsady pracowniczej, jednak braki w obsadzie kadrowej, nie mogły, w ocenie Sądu, zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie 65 dni decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa, czy wysokość łącznie nałożonych kar nie stanowiły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w opisanym trybie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, stwierdzenie uchybienia terminu, w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, po ustaleniu, że nie zachodzą przesłanki, które usprawiedliwiałby opóźnienie organu w wydaniu tej decyzji, obligowały Wojewodę do nałożenia kary zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej: Prawo budowlane). Sąd zauważył również, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma charakter dyscyplinujący, jest skierowany do organu architektoniczno-budowlanego i nie może mieć do niego zastosowania art. 189e k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie podzielił postawionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem orzekające organy poczyniły wszelkie ustalenia niezbędne do zastosowania art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W sprawie nie ujawniły się jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego albo stanu prawnego, które w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia bardziej korzystnego dla strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a. Starosta Kielecki złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 4 marca 2022 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, gazową i zewnętrzną instalacją gazową wraz z budową bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], gmina Z., w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem, 2) art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta Kielecki dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z dnia 4 marca 2022r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, gazową i zewnętrzną instalacją gazową wraz z budową bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], gmina Z., w wymiarze 79 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego, 3) art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę Kieleckiego decyzja z dnia 4 marca 2022r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, gazową i zewnętrzną instalacją gazową wraz z budową bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], gmina Z., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego, - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 29 lutego 2024 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 35 ust. 6 pkt 1 oraz art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, wyjaśnić bowiem należy, że art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wprost wskazuje, że gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi (...) karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego). Przywołany przepis realizuje zasadę szybkości postępowania administracyjnego, a użyte w nim sformułowania w sposób jasny określają obowiązki organu wyższego stopnia w razie spełnienia przewidzianych w nim przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 309/23). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że organy prawidłowo ustaliły początek biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na dzień 5 lipca 2021 r., czyli dzień złożenia w Starostwie Powiatowym w Kielcach wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowo również ustaliły, że wniosek ten nie był obarczony brakami formalnymi i zastosowały art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego służący do usuwania wad materialnych przedłożonej dokumentacji. Potwierdzeniem powyższego jest fakt, że postanowieniem z 23 listopada 2021 r. (wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) Starosta Kielecki nałożył na inwestora obowiązek usunięcia "nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym", jednocześnie postanowienie to zawierało pouczenie wskazujące, że nieusunięcie w określonym terminie nieprawidłowości spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postępowanie, wszczęte ww. wnioskiem, winno zatem zakończyć się decyzją, rozstrzygającą sprawę co do istoty, zaś dostrzeżone braki materialne wniosku, winny były zostać uzupełnione w trybie art. 35 ust.3 ustawy Prawo budowlane. Taki też tryb postępowania zastosowano w przedmiotowej sprawie: postępowanie administracyjne skutecznie wszczęto dnia 5 lipca 2021 r. a decyzja Starosty Kieleckiego zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana 4 marca 2022 r. (242 dni po wszczęciu postępowania), po odliczeniu czasu na usuwanie nieprawidłowości dokumentacji projektowej (od 23 listopada 2021 r., do 1 marca 2022 r. – 98 dni), jak również po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikającego z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego doszło do przekroczenia przez Starostę Kieleckiego czasu na załatwianie wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji o 79 dni (242-98-65=79). Nadto w przedmiotowej sprawie, słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził, że brak było innych okoliczności stanowiących przyczyny niezależne od organu (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego), które pozwalałyby na zmniejszenie zwłoki, w której pozostawał organ, bowiem mimo ustawowego obowiązku, nie podejmował on żadnych czynności w sprawie. Sąd pierwszej instancji słusznie przychylił się do prezentowanego w orzecznictwie poglądu, że od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw, problemy organizacyjne czy braki kadrowe. Kwestie te nie mogą bowiem ograniczać prawa strony do rozpoznania sprawy w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. Nadto Sąd pierwszej instancji przeanalizował podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z SARS-Cov-2. Ustawodawca wprowadzał przepisy szczególne, reagując w ten sposób na dynamiczną sytuację związaną z obowiązywaniem na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Tylko na podstawie takich przepisów, obowiązujących w danym czasie, możliwe byłoby przyjęcie, że opóźnienie organu było niezawinione. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695), przewidywały wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu między innymi terminów administracyjnych. Zostały one jednak uchylone przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 poz. 875) zmieniającej powyższą ustawę z dniem 16 maja 2020 r, W dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (16 lipca 2021 r.) nie obowiązywały zatem przepisy, które mogły mieć wpływ na wstrzymanie biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wystąpienia stanu epidemii nie można uznać za działanie siły wyższej. Pojęcie siły wyższej obejmuje zdarzenia lub stany o charakterze zewnętrznym, których wystąpienie lub przebieg noszą znamiona nagłości, gwałtowności, nieprzewidywalności oraz wyłączenia lub znacznego ograniczenia możliwości przeciwdziałania ich skutkom. Epidemia wirusa SARS-CoV-2 nie miała tego rodzaju cech, gdyż jej nadejście było możliwe do przewidzenia, a sam przebieg był typowo fazowy. Potwierdzeniem tego rodzaju oceny jest również fakt, że odpowiednia ustawa związana z przeciwdziałaniem skutkom epidemii została uchwalona zanim pojawiły się jej zasadnicze skutki (zob. ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) oraz przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt II GSK 2224/22). Odnośnie do argumentacji dotyczącej kondycji finansowej czy też łącznej wysokości kar wymierzonych organowi zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał, że nie mogły one mieć wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nietrafne. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6