II OSK 806/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (aktualnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1790/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 maja 2024 r. nr KOC/2762/Zs/24 w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] 1 sp. z o.o. z siedzibą w [...] (aktualnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]; dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) z 15 maja 2024 r. nr KOC/2762/Zs/24 w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, wyrokiem z 21 listopada 2024 r. o sygn. VII SA/Wa 1790/24, oddalił skargę. Sąd powołał mające zastosowanie w niniejszej sprawie regulacje prawne. Jak wskazał, zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048; dalej "u.w.l.") może zostać wydane tylko wtedy, gdy lokal spełnia wymogi samodzielności, w tym także te odnoszące się do prawnych przesłanek samodzielności. Odrębna własność lokalu stanowi kategorię prawną, a nie konstrukcję materialno-techniczną. W konsekwencji też, dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu konieczne jest ustalenie nie tylko, czy lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym. Gdy w budynku mieszkalnym, po 1 stycznia 1995 r., dokonano rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń, przy wydawaniu zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu muszą zostać uwzględnione dokumenty wymagane art. 2 ust. 1a u.w.l.. Zdaniem Sądu przeprowadzona przez organy analiza warunków faktycznych i prawnych doprowadziła do słusznej konstatacji, że lokal niemieszkalny objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 u.w.l. powstał na skutek przebudowy, a zatem niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego (uchwała nr LVII/1760/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pola Mokotowskiego; dalej plan miejscowy). W konkluzji Sąd stwierdził, że organy oceniły należycie zakres wykonanych robót budowlanych w kontekście przebudowy w obrębie budynku przy ul. [...] w [...], której zakaz wynikał wprost z postanowień planu miejscowego (§ 20 ust. 14 części tekstowej planu). Organy dokonały analizy, czy w wyniku wykonanych robót budowlanych zmieniły się parametry lokalu i słusznie uznały, że doszło niewątpliwie do przebudowy, a więc robót budowlanych prowadzących do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, ale nie wpływających na kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczbę kondygnacji budynku, w którym lokal nr 13 jest usytuowany. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), tj.: 1. art. 2 ust. 1b u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przez "budynek" w rozumieniu tego przepisu rozumieć należy nie budynek w powszechnym rozumieniu tego słowa oraz w rozumieniu wynikającym wprost z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud."), a lokal, wskutek czego WSA uznał, że dla ustalenia kryteriów odrębności lokalu należy stosować wymogi określone w art. 1a u.w.l., a w konsekwencji oddalił skargę, 2. art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego błędne zastosowanie i błędne uznanie, że lokal powstał wskutek przebudowy budynku, podczas gdy: a. jego wyodrębnienie nastąpiło poprzez modyfikację powierzchni lokali istniejących w tym budynku przy pomocy ścian działowych z gips-kartonu, których stawianie w ramach konstrukcji nośnej budynku nie stanowi jego przebudowy, a jedynie remont, czego skutkiem było oddalenie skargi; b. nawet, jeśli w budynku prowadzone były roboty budowlane polegające na jego przebudowie (czemu skarżący stanowczo zaprzecza), to lokal nie powstał w wyniku tych robót, a wyłącznie w wyniku remontu, który był dopuszczalny na mocy postanowień planu miejscowego, 3. art. 3 pkt 7a Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że: a. wykonanie robót budowlanych polegających na postawieniu wewnątrz budynku ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, a także jej przesunięcie bądź usunięcie takiej ścianki stanowi przebudowę obiektu budowlanego, w sytuacji kiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje jednolity pogląd, zgodnie z którym postawienie wewnątrz budynku (czy istniejącego już wyodrębnionego lokalu) ścianki działowej z płyty gips-karton bez ingerencji w ściany nośne i konstrukcję budynku, nie stanowi przebudowy budynku, a jedynie jego remont; b. jakakolwiek zmiana powierzchni i podziałów poszczególnych lokali wchodzących w skład budynku stanowi jego przebudowę, w sytuacji kiedy kwalifikacja określonych robót budowlanych jako przebudowy obiektu budowlanego winna następować z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku, czego organy obu instancji ani Sąd w żadnej mierze nie ustaliły i skutkiem czego było oddalenie skargi, oraz poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że lokal powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych mających charakter przebudowy, podczas gdy w rzeczywistości roboty te stanowiły remont, czego skutkiem było oddalenie skargi, 4. art. 2 ust. 1a u.w.l. w zw. z § 20 ust. 14 uchwały nr LVII/1706/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pola Mokotowskiego, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że: a. pojęcia przebudowy lokalu i przebudowy budynku są tożsame, w związku z czym przebudowa budynku w zakresie nieobejmującym lokalu stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w sytuacji, gdy plan miejscowy wyklucza przebudowę budynku, podczas gdy wyodrębnienie lokalu nastąpiło poprzez podział lokali istniejących w budynku przy pomocy ścian działowych z gips-kartonu, których stawianie w ramach konstrukcji nośnej budynku nie stanowiło jego przebudowy, a jedynie remont, którego przeprowadzenie jest dopuszczalne według planu miejscowego; b. rzekoma przebudowa lokalu jest niezgodna z planem miejscowym dla obszaru, na którym budynek jest posadowiony, w sytuacji, w której plan miejscowy zakazuje adaptacji, rozbudowy i przebudowy budynków, a w żadnym zakresie nie odnosi się do ewentualnej przebudowy lokali, która nie powoduje zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego; c. ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali zgodnie z wnioskiem narusza plan miejscowy, w sytuacji kiedy plan ten nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia liczby lokali możliwych do wyodrębnienia w budynku, czego skutkiem było oddalenie skargi, II. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO w sytuacji, gdy w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa skarga winna zostać uwzględniona, a postanowienie SKO uchylone, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia SKO, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), polegające na oddaleniu skargi na postanowienie SKO, podczas gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającego się w: a. niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzeniu w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego w sprzeczności z zasadą prawdy materialnej, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych polegających na: - ustaleniu, że prace remontowe, w wyniku których nastąpiła zmiana powierzchni i podziałów poszczególnych lokali, stanowiły przebudowę budynku; - niepodjęciu działań w celu ustalenia, czy roboty budowlane prowadzone w budynku stanowiące rzekomo jego przebudowę dotyczyły również lokalu; - ustaleniu, że prowadzenie w budynku prac innych niż te, w wyniku których powstał wnioskowany lokal, wpływa na ocenę sprawy i możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności lokali; - ustaleniu, że lokal powstał w wyniku przebudowy budynku, pomimo niepodjęcia przez organ prowadzący postępowanie wystarczających czynności zmierzających do całościowego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to w związku z zaniechaniem przez organ dokładnego przeanalizowania sytuacji lokalu; b. dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych rażąco sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, i które stanowiły podstawę postanowienia SKO, co łącznie spowodowało, że Sąd błędnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione techniczne i prawne warunki umożliwiające wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 Kpa. polegające na oddaleniu skargi na postanowienie SKO, podczas gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającego się w odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu, podczas gdy Sąd stwierdził istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu takiego zaświadczenia, a w stanie faktycznym sprawy wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie takiego zaświadczenia określone w u.w.l., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia SKO, 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 Kpa. poprzez odstąpienie, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a to poprzez odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, pomimo że w 2019 roku (tj. już po wejściu w życie planu miejscowego) organ wydał zaświadczenie o samodzielności lokalu F1, powstałego (wyodrębnionego) w wyniku robót budowlanych zmieniających, już po wejściu w życie planu miejscowego, układ lokali w budynku względem stanu istniejącego przed 1 stycznia 1995 roku, w sposób zasadniczo analogiczny ze zmianą układu lokali w budynku dokonaną w wyniku robót budowlanych, w wyniku których powstał lokal, 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, a mianowicie poprzez brak wyjaśnienia na czym, zdaniem Sądu, polegały roboty budowlane o charakterze przebudowy, w wyniku których powstał lokal oraz poprzez całkowity brak odniesienia się przez Sąd do zarzutów dotyczących nieuzasadnionego odstąpienia od utrwalonej praktyki organu w zakresie wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali w budynku, co świadczy o braku rozpatrzenia przez Sąd istoty sprawy i co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi jako bezzasadnej, 6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO w sytuacji, gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na odmowie, mimo wniosku skarżącego, wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu, podczas gdy w sprawie występowały okoliczności uzasadniające wydanie takiego zaświadczenia. Wobec postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Sformułowano ponadto wniosek o zawieszenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów w niej postawionych. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że NSA nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Wobec sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tak prawa materialnego, jak i procesowego – w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych mających wpływ na wynik sprawy – wskazania wymaga, na co zwrócił uwagę zasadnie Sąd I instancji, że materialnoprawną podstawę żądanego zaświadczenia stanowi art. 2 u.w.l.. Zwrócono uwagę na treść ust. 1 i ust. 1a tej regulacji, stwierdzając, że przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (art. 2 ust. 1b u.w.l.). Dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu konieczne jest ustalenie nie tylko, czy lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym. Gdy w budynku mieszkalnym, po 1 stycznia 1995 r. dokonano rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń, przy wydawaniu zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu należy uwzględnić dokumenty wymagane przepisem art. 2 ust. 1a u.w.l.. Ponadto, gdy status prowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...] prac, w którym znajduje się lokal nr 13 objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia o jego samodzielności, nie jest określony, organy nadzoru budowlanego prowadzą bowiem postępowanie w danym zakresie, nie sposób w tych warunkach mówić, że pomieszczenie składające się – aktualnie – na lokal oznaczony nr 13 w złożonym wniosku o wydanie zaświadczenia i załączonej do niego dokumentacji, ma cechy samodzielnego lokalu mieszkalnego. Stwierdzenie dotyczące tego, że o samodzielności lokalu przesądza nie tylko spełnienie warunków samodzielności lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym, znajduje potwierdzenie w treści art. 2 ust. 1a u.w.l., który wprost stanowi, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Powyższe kwestie jednakże wzbudziły wątpliwości organów nadzoru budowlanego, co znalazło odzwierciedlenie w ich rozstrzygnięciach, i spotkało się z zasadną aprobatą Sądu I instancji. Lokal niemieszkalny objęty wnioskiem powstał bowiem na skutek robót budowlanych uznanych przez organy nadzoru budowlanego za przebudowę, a zatem niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego dla obszaru, na którym posadowiony jest budynek zawierający dany lokal. W konsekwencji też za w pełni uprawnione należy uznać wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko co do tego, że właściwy organ wydając zaświadczenie o samodzielności lokali obecnie zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności, a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z powołaną powyżej dokumentacją (tak: m.in. wyroki NSA o sygn.: III OSK 847/21, II OSK 1883/21, II OSK 1263/23; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 1b u.w.l. przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą, to jednak w sytuacji, gdy w budynku po 1 stycznia 1995 r. zostały wykonane roboty budowlane (tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), które spowodowały zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, co w efekcie skutkowało zmianą parametrów związanych z użytkowaniem całego obiektu budowlanego, w niniejszej sprawie wyłączenie określone daną regulacją nie będzie mieć zastosowania, co trafnie zaaprobował Sąd I instancji. W tego rodzaju sytuacji zatem, gdy w budynku mieszkalnym, po 1 stycznia 1995 r., dokonano rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń, przy wydawaniu zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu muszą zostać uwzględnione dokumenty wymagane art. 2 ust. 1a u.w.l.. W świetle ww. regulacji kluczową jest zatem kwestia czy lokal objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia istniał w budynku przed 1 stycznia 1995 r. i to w takim samym kształcie, jak w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, w przedmiotowej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż już w 2019 r. wydano zaświadczenie o samodzielności lokalu o innych zupełnie parametrach, a mianowicie oznaczonego jako F1, w miejscu którego powstał lokal objęty wnioskiem złożonym w rozpatrywanej sprawie. Organy nadzoru budowlanego nadal prowadzą w tym zakresie postępowanie, co już powoduje wątpliwości co do zakresu wykonanych prac, a tym samym aktualnie uniemożliwia uwzględnienie wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Z treści przepisu art. 151 p.p.s.a. wynika, że skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zatem zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowaną decyzję (postanowienie) podjęto bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciała tego strona skarżąca. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że nie dostrzeżono istotnych uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi, czy brakiem odniesienia się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 1451/11, dostępny w CBOSA). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Z tych względów zarzuty naruszenia danego przepisu uznać należało za nieskuteczne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.