II OSK 833/25

Dnia 26 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) sędzia del. WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 381/24 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 26 marca 2024 r. nr KO.420.20.2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 17 września 2024 r., II SA/Łd 381/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (SKO lub Kolegium) z 26 marca 2024 r. nr KO.420.20.2024, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją Wójta Gminy [...] z 29 grudnia 2023 r., znak: [...], ustalono z wniosku [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie (Spółka, inwestor), lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] o nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...], gm. [...], sprostowaną następnie postanowieniem znak: [...] z 15 stycznia 2024 r. W/w decyzja została podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977 ze zm., Upzp). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano m. in., że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z zamieszczonych we wniosku informacji oraz po spełnieniu określonych decyzją warunków, wynika, że realizacja inwestycji będzie bezpieczna dla środowiska i zdrowia ludzi. Organ I instancji powołał się również na przepisy ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2023, poz. 733 ze zm., Uwrust), która określa m. in. formy i zasady wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, zasady dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej i innej infrastruktury technicznej, finansowanych ze środków publicznych, oraz zasady lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych oraz innej infrastruktury telekomunikacyjnej. Wskazano, że powołana wyżej ustawa wprowadziła dla lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych oraz regionalnych sieci szerokopasmowych reżim prawny o znacznym stopniu odrębności od Upzp, dodatkowo nowelizując tę ustawę w zakresie dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uwrust doprecyzowała pojęcie inwestycji celu publicznego, wskazując, że dla kwalifikacji danego przedsięwzięcia, jako takiej inwestycji nie ma znaczenia status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania (art. 2 pkt 5 Upzp). Ponadto, w oparciu o przepisy art. 4 pkt 18, art. 6 i art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Ugn) organ I instancji wskazał, że planowana stacja bazowa jest inwestycją o znaczeniu lokalnym, ponieważ będzie ona obsługiwała abonentów w promieniu maksymalnie do kilku kilometrów. Lokalizację inwestycji wyłoniono na podstawie przeprowadzonego w okolicy procesu akwizycyjnego, na podstawie analiz radiowych jakości zasięgu w okolicy. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Łd 381/24 kolejno wskazano, że w odwołaniu od powyższej decyzji B.W., uznany przez organ za stronę postępowania, podniósł, że przedmiotowa decyzja określa wszelkie warunki niezbędne dla tego typu instytucji, w tym minimalną odległość posadowienia stacji bazowej od najbliższych działek. Informuje, że kwestia granic działek nie jest do końca prawidłowo uregulowana. W załączniku graficznym nr 1 do decyzji organ wskazał linie rozgraniczające oraz nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczając odpowiednie odległości posadowienia stacji bazowej. Odległości zostały określone w metrach. Pojawia się m. in. odległość 2 m od linii rozgraniczającej. W rzeczywistości odległość ta jest mniejsza i faktycznie wynosi ok. 80 - 100 cm, bowiem od tej strony nie jest prawidłowo ustalona granica między działkami. Zdaniem odwołującego, projektowana inwestycja nie ma raczej związku z polepszeniem "zasięgu" dla mieszkańców, a ulepszeniem infrastruktury samego inwestora. Jego zdaniem inwestor nie przedstawił żadnych dowodów, że emitowane ze stacji pole elektromagnetyczne nie będzie szkodziło ludziom. Odwołujący się dodał, że zbyt bliska lokalizacja inwestycji od zabudowań mieszkalnych będzie miała bardzo poważny wpływ na życie i zdrowie ludzi. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z 26 marca 2024 r., SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm., K.p.a.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W wyroku przywołano argumentację organu II instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa z wniosku Spółki, uzupełnianego w toku postępowania, była już przedmiotem postępowania odwoławczego przed Kolegium. Decyzjami z 26 września 2022 r. znak KO.420.196.2022 oraz z 13 października 2023 r. znak KO.420.144.2023, Kolegium uchylało poprzednie decyzje organu I instancji. Kolegium zaznaczyło również, że toku postępowania uległy zmianie przepisy Upzp, stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Jednakże zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023, poz. 1688), dokonującej tych zmian od 24 września 2023 r., do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy Upzp w brzmieniu dotychczasowym. Kolegium wskazało następnie, że na rozpatrywanym terenie gminy [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji wskazał przy tym, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej - służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 Ugn, a więc jest inwestycją celu publicznego, w odniesieniu do której ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Rolą decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie, warunków zagospodarowania terenu oraz warunków ochrony interesów osób trzecich. Żaden przepis Upzp ani przepisy odrębne nie wymagają uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na lokalizację inwestycji celu publicznego. Tym samym, niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i podjęcia decyzji odmownej. Brak zgody skarżącego na realizację inwestycji nie może tamować ustalenia warunków lokalizacji tej inwestycji. Także kwestie granic nieruchomości nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można kwestionować celowości czy słuszności planowanej inwestycji. Kolegium zaznaczyło, że granice praw i interesów inwestora oraz innych osób (stron postępowania) określają przepisy prawa. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalił warunki ochrony interesów osób trzecich w punkcie 3 decyzji. Powołując się na treść art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c Upzp, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Informacje te są niezbędne do przeprowadzenia przez właściwy organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych od Upzp, co z kolei potwierdza art. 53 ust. 3 pkt 1 Upzp. Z treści tych przepisów, co do zasady, wynika konieczność zbadania wpływu realizacji inwestycji na środowisko, a w szczególności czy planowana budowa stacji bazowej z uwagi na wytwarzane pole elektromagnetyczne, będzie mieścić się w limitach wymogów określonych w przepisach Działu VI ww. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448). Do przepisów odrębnych, do których odsyła ustawodawca mocą art. 53 ust. 3 pkt 1 Upzp należą także unormowania wyrażone w art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1, 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa środowiskowa lub "Uioś") oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozp. RM 2019). Powyższe akty w sposób wyraźny nakładają na organ obowiązek dokonania szczegółowej analizy szeregu parametrów technicznych stacji bazowej, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach — art. 71 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie leży po stronie inwestora, lecz należy do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do zadań inwestora należy dostarczenie organowi wszystkich wymaganych prawem danych pozwalających na określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, w celu umożliwienia organowi wykonania zadań związanych z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zatem rolą organu jest zweryfikowanie czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy zauważył, że w dacie wszczęcia postępowania, na gruncie przepisów rozp. RM 2019 stacje bazowe telefonii komórkowych kwalifikowane były do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2022, poz. 1071, dalej rozporządzenie zmieniające), które uchyliło przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2019. Tym samym przedsięwzięcia w nich wymienione, tj. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne przestały być zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia umarza się". Mając powyższe na uwadze Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał także oceny planowanej inwestycji na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, które w zależności od częstotliwości pola elektromagnetycznego określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności. W przypadku pól elektromagnetycznych rozpatrywanej stacji bazowej (częstotliwość 800 MHz, 900 MHz) gęstość mocy pola elektromagnetycznego wyznacza się dzieląc zakres częstotliwości pola magnetycznego przez 200 (f/200). Dopuszczalne wartości równoważnej gęstości mocy dla pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności wynoszą: dla częstotliwości 800 MHz - 4 W/m², dla częstotliwości 900 MHz - 4,5 W/m². Dla anteny radioliniowej działającej w częstotliwości 23 GHz i 80 GHz gęstość pola wyniesie 10 W/m². Jak wynika z akt sprawy, pismem z 26 października 2023 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o: 1) przedstawienie pełnej charakterystyki planowanej inwestycji, tj.: a) typ/model anten (także anteny radioliniowe); b) częstotliwość pola elektromagnetycznego - określić dla każdego z montowanych urządzeń, tj. anten + 12 urządzeń nadawczo - odbiorczych RRU; c) obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych - określić dla każdego z montowanych urządzeń, tj. anten + 12 urządzeń nadawczo - odbiorczych RRU. 2) skorygowanie - wskazanie projektowanej powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej (zgodnie z wnioskiem dla każdego parametru należy wskazać wielkość minimalną i maksymalną). 3) uzasadnienie wyboru wnioskowanej przez inwestora lokalizacji planowanej inwestycji. W odpowiedzi na ww. pismo, inwestor złożył uzupełniony dokument pt. Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych uzupełniony o parametry techniczne anten sektorowych wraz z oddziaływaniem generowanego przez nie pola elektromagnetycznego oraz wyjaśnienie w sprawie urządzeń nadawczo-odbiorczych RRU. Ponadto w tabeli przedstawiono bilans powierzchni dla działki ew. nr [...], zawierając wyszczególnienie istniejącej i projektowanej minimalnej i maksymalnej powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni podlegającej przekształceniu. Jednocześnie poinformowano, że wieża kratowa nie stanowi obiektu kubaturowego, w związku z czym powierzchnia zabudowy działki ew. nr [...] nie ulega zmianie. Zmianie natomiast ulega powierzchnia biologicznie czynna, ponieważ teren w obrysie wieży jest utwardzony kruszywem łamanym. Teren o powierzchni 144 m² zgodnie z wnioskiem ulegnie przekształceniu z terenu gruntowego (użytek RV) na teren telekomunikacji (użytek Bi). Pełnomocnik inwestora wyjaśnił również, że lokalizację inwestycji wyłoniono na podstawie przeprowadzonego w okolicy procesu akwizycyjnego, podczas którego na zasadach wolnorynkowych pozyskano obecnego kandydata do współpracy. Obszar poszukiwań kandydata pod inwestycję określono na podstawie analiz radiowych jakości zasięgu w danej okolicy. Do powyższych wyjaśnień inwestor załączył też pismo z 30 października 2023 r. sporządzone przez mgr inż. U.K. - specjalistę systemów ochrony atmosfery, w którym wskazała, że w dokumencie "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych" (październik 2023, wersja 4) przedstawiono przewidywane zasięgi oddziaływania pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych od dopuszczalnych oraz obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Podstawą prawną do wyznaczenia tych obszarów jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019 poz. 2448). Przedstawiono także w formie tabeli obliczone w oparciu o EIRP zasięgi występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla poszczególnych anten sektorowych oraz zasięg sumaryczny występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla wszystkich systemów, a ponadto obliczenia dla poszczególnych anten radioliniowych. Z przedstawionej tabeli wynika, że sumaryczny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla systemów 800 MHz/900 MHz w azymutach 0°, 110° i 240° będzie występował w płaszczyźnie poziomej na wysokości 53 m w odległości 2,33 m od anten sektorowych, natomiast dla anten radiolinii zasięg dla poszczególnej anteny wynosi 8,61 m i będzie występował na wysokości 51 m. Dokument, o którym wyżej mowa przedstawia w formie graficznej przewidywane obszarów pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej i pionowej dla poszczególnych azymutów, uwzględniając wszystkie urządzenia emitujące pola elektromagnetyczne w planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz pochylenia minimalne i maksymalne anten sektorowych. Ponadto z "Prezentacji emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych obiektu [...]" rys. 2, 3 i 4 wynika, że dla maksymalnych pochyleń anten sektorowych (10°) obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wystąpią na wysokości 52,6 m dla wszystkich azymutów. Zdaniem Kolegium ponadnormatywne oddziaływanie stacji nie znajduje się w miejscach dostępnych dla ludności i nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się na kierunku głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i radiolinii. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie dokonano analizy wniosku złożonego przez inwestora i uzupełnień wraz z jego załącznikami i oceniono zamierzenie inwestycyjne przez pryzmat wymagań określonych w Upzp i przepisach odrębnych w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Przeprowadzona przez organ analiza stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego odpowiada wymogom art. 53 ust. 3 Upzp. Rozpoznając sprawę organ I instancji przeanalizował istniejący stan faktyczny w zakresie planowanej inwestycji oraz obowiązujący stan prawny mający znaczenie dla ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikający z przepisów odrębnych. Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 54 Upzp, tj. określa rodzaj i miejsce realizacji inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Poza spełnieniem wymogów co do treści decyzja posiada również część graficzną, o której mowa w art. 54 pkt 3 Upzp. Ponadto, wydanie decyzji poprzedzone zostało wymaganymi uzgodnieniami, o których mowa w art. 53 ust. 4 Upzp. 3.1. Dalej w wyroku II SA/Łd 381/24 przywołano, że na decyzję SKO skargę do WSA w Łodzi złożył B.W., zarzucając naruszenie: 1) art. 6 w zw. z art. 4 pkt 18 Ugn poprzez przyjęcie przez organy obu instancji, że przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej spełnia definicję celu publicznego, podczas gdy w okolicach znajdują się już maszty telekomunikacyjne innych operatorów, zapewniające zasięg telefonii komórkowej, zaś Spółka chcąc wybudować przedmiotową stację bazową kieruje się jedynie własnym interesem ekonomicznym w uzyskaniu decyzji dotyczącej jej lokalizacji, co nie jest celem publicznym w rozumieniu ww. ustawy; 2) art. 71 ust. 2 Uioś poprzez uznanie, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3) § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2019 (obowiązywał w chwili wszczęcia postępowania) poprzez uznanie przez organ I instancji, iż inwestycja nie będzie zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 4) art. 53 ust. 3 Upzp poprzez przyjęcie przez SKO, że decyzja Wójta Gminy [...] odpowiada wymogom określonym w ustawie, w tym w szczególności, że stan faktyczny i prawny nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, nie budzi wątpliwości; 5) naruszenie i pominięcie uzasadnionego, chronionego prawem interesu skarżącego i innych mieszkańców W. jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp - poprzez pominięcie wpływu planowanej inwestycji i jej odziaływania na zdrowie mieszkańców oraz sąsiednie działki; 6) nieuwzględnienie przez organy obydwu instancji treści art. 38 i nast. Upzp w zw. z uprawnieniami skarżącego wynikającymi z art. 21 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP odnośnie do ochrony własności, co strona podnosiła od początku postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. 3.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. 4.1. WSA w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że w niniejszej sprawie istotna jest nowelizacja przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozp. RM 2019, która dokonana została rozporządzeniem Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071). W wyniku owej nowelizacji z dniem wejścia przepisów nowelizacyjnych w życie (z dniem 4 czerwca 2022 r.) uchylono § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym – zdaniem sądu – zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 Uioś oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2019 nie znajdywał oparcia w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. W szczególności, biorąc pod uwagę powyższe regulacje sąd ten wskazał, że w niniejszej sprawie nie było konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 4.3. Zdaniem tegoż sądu niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i negatywnego rozpatrzeniu wniosku inwestora. Brak zgody skarżącego, czy lokalnej społeczności, na realizację inwestycji nie może tamować postępowania w sprawie ustalenia warunków lokalizacji tej inwestycji. Nadto, ponadnormatywne oddziaływanie stacji nie znajduje się w miejscach dostępnych dla ludności i nie spowoduje oddziaływania na zdrowie ludzi. W ocenie sądu pierwszej instancji decyzja ustalająca lokalizacje inwestycji celu publicznego zawierała wszystkie wymagane elementy określone w art. 54 Upzp, tj. określała rodzaj i miejsce realizacji inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Poza spełnieniem wymogów co do treści decyzja posiadała również część graficzną, o której mowa w art. 54 pkt 3 Upzp. Ponadto, wydanie decyzji poprzedzone zostało wymaganymi uzgodnieniami, o których mowa w art. 53 ust. 4 Upzp. W konkluzji zarzuty skargi uznano za nieusprawiedliwione. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B.W., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżając te orzeczenie w całości. 4.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie poprzez nie zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa skutkujące odmową uchylenia zaskarżonej decyzji (a tym samym naruszeniem zastosowanego bezpodstawnie art. 151 Ppsa) poprzez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co skutkowało wadliwym wnioskiem o rzekomym spełnieniu przesłanek uznania przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego, pomimo naruszenia przedmiotowych przepisów przez organ administracyjny, które polegało na zaniechaniu zbadania istotnej okoliczności, czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a także poprzez wadliwą ocenę dowodów w sprawie i błędne uznanie, jakoby rzekomo w niniejszej sprawie wniosek miał dotyczyć inwestycji celu publicznego, a zarzut wzmacnia fakt, że z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. organ nie opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał za spełniony jeden z dwóch warunków ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. co najmniej lokalnego zasięgu inwestycji, a skoro nie opisał, to znaczy że tego nie analizował, nie zastanawiał się nad tym, a więc decyzję wydano w zasadzie automatycznie, bez analizy sprawy, a pomimo tego WSA we Łodzi nie widział nieprawidłowości w tej decyzji - zarówno w decyzji organu I jak i II instancji, a także wyroku mamy odwołanie do wykładni pojęcia celu publicznego, ale nie uzasadniono jak ta konkretna stacja bazowa telefonii komórkowej będzie realizowała cele publiczne; b) nie zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa i odmowę uchylenia decyzji organu pomimo istniejących przesłanek do uwzględnienia skargi w postaci naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej do WSA w Łodzi decyzji administracyjnej przepisu prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 i 2a Upzp w zw. z art. 6 pkt 2 w zw. z art. 143 ust. 2 Ugn i w zw. z art. 2 pkt 5 Upzp poprzez błędne uznanie, jakoby rzekomo w niniejszej sprawie wniosek miał dotyczyć inwestycji celu publicznego; c) naruszeniu przepisów postępowania, poprzez przyjęcie, że złożony przez inwestora dokument wypełnia dyspozycję art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c Upzp; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącego w zakresie, w jakim dowody te i wnioski zmierzały do należytego wyjaśnienia sprawy, przede wszystkim w zakresie granic działek na których ma być posadowiona inwestycja celu publicznego oraz odległości od budynków i działki skarżącego; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. w art. 151 Ppsa i w zw. z art 80 K.p.a. oraz w zw. art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie dokonały oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, zaniechały kierowania się w ocenie dowodów wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki, a w rezultacie poczyniły nietrafne ustalenia w oparciu o już przeprowadzony materiał dowodowy, zaoferowany wyłącznie przez wnioskodawcę, z zupełnym pominięciem twierdzeń skarżącego w zakresie oddziaływania inwestycji na życie i zdrowie skarżącego; 4.3. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuca się także naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 53 ust. 3 pkt 1 Upzp poprzez brak zweryfikowania, czy zamierzona inwestycja nie jest w istocie przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i oparcie ustaleń w tej kwestii o dokumentację przedłożoną przez inwestora; b) art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. c) Upzp poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja o ustalenie lokalizacji celu publicznego spełnia przesłankę "określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000", w sytuacji gdy granice działek, na których ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego są inne niż wynika to z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydanej w oparciu o ten wniosek decyzji. 4.4. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; przyznanie i zasądzenie na rzecz adw. K.K. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż nie zostały one uiszczone ani w całości ani części, według norm prawem przepisanych z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2020 r. SK 66/19. 4.5. W skardze kasacyjnej starano się rozwinąć tak sformułowane, jak powyżej, zarzuty kasacyjne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ nie dokonał oceny złożonych przez inwestora dokumentów w kontekście art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c Upzp, który wymaga, by złożona przez inwestora charakterystyka przedsięwzięcia obejmowała m. in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. 4.6. W piśmie procesowym z 20 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – w odpowiedzi na wezwanie sądu wojewódzkiego – nie żądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec skutecznego zrzeczenia się przez skarżącego kasacyjnie rozprawy, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 Ppsa). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 5.2. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. w art. 151 Ppsa i w zw. z art 80 K.p.a. oraz w zw. art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie dokonywać miały oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, zaniechać miały kierowania się w ocenie dowodów wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki, a w rezultacie poczyniły nietrafne ustalenia w oparciu o już przeprowadzony materiał dowodowy, zaoferowany wyłącznie przez wnioskodawcę, z zupełnym pominięciem twierdzeń skarżącego w zakresie oddziaływania inwestycji na życie i zdrowie skarżącego. W tym zakresie skarżący kasacyjnie – zdaniem Sądu – nie zawarł w skardze kasacyjnej przekonującego uzasadnienia dla tak sformułowanej podstawy kasacyjnej. Poza wyrażonym poglądem o negatywnym wpływie przedsięwzięcia na jego zdrowie i życie, skarga kasacyjna przywołuje, iż inwestor scharakteryzował dane dotyczące projektowanych anten i określenie miejsc dostępnych dla ludzi wzdłuż wiązki promieniowania poszczególnych anten, zawiera ponadto wyłącznie stwierdzenie o braku wskazania oddziaływania "dla zsumowanych parametrów tych anten" (s. 5 skargi kasacyjnej). Skarżący kasacyjnie wyraża wątpliwość co do tego, czy ocena planowanej liczby "anten nośnych" odnosi się do ilości anten danego typu, a jeżeli tak, to brak ma być ustaleń w jaki sposób parametry techniczne (przedsięwzięcia) wpływają na środowisko. Podawanie przez skarżącego w wątpliwość danych technicznych przedsięwzięcia wskazanych we wniosku inwestora ma charakter subiektywny i nie zostało wsparte żadnymi, przekonującymi argumentami. W judykaturze przesądzono, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie (...) niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (por. motywy uchwały składu 7 sędziów NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, LEX nr 3429156). Zarzucanie zatem braku dokonania własnej oceny w tym zakresie przez organy czy sąd administracyjny, gdy skarżący nie formułuje żadnych, rzeczowych argumentów, jest bezskuteczne. Sąd a quo rzetelnie wyjaśnił zagadnienie kwalifikacji takiego przedsięwzięcia pod kątem zasadności prowadzenia postępowania związanego z oddziaływaniem go na środowisko, a to w aspekcie nowelizacji rozp. RM 2019 (s. 14 i n. uzasadnienia wyroku), zarzutu naruszenia tam wskazanych przez ten sąd przepisów w skardze kasacyjnej nie podnoszono. Z tych samych powodów nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 Upzp, postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest postępowaniem wnioskowym, parametry przedsięwzięcia wynikają z wniosku inwestora. Z przywołanego przepisu wynika, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy "warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych". Taką analizę w sprawie – wbrew istocie roztrząsanego zarzutu kasacyjnego – przeprowadzono, o czym sąd pierwszej instancji szczegółowo i zasadnie przywołuje na s. 17-18 skarżonego wyroku. 5.3. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji miały nie podjąć kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącego w zakresie, w jakim dowody te i wnioski zmierzały do należytego wyjaśnienia sprawy w zakresie granic działek na których ma być posadowiona inwestycja celu publicznego oraz odległości od budynków i działki skarżącego. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że organy opierały swe rozstrzygnięcia z uwzględnieniem aktualnych map określających obowiązujący przebieg granic działek, twierdzenia skarżącego podającego w wątpliwość przebieg granic ujętych ma mapach urzędowych słusznie sąd pierwszej instancji ocenił jako gołosłowne. 5.4. Z tożsamych przyczyn, co wskazano powyżej, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. c) Upzp. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy określają oznaczone elementy wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego, tymczasem podnosząc zarzut naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie zarzuca błędne przyjęcie odnośnie elementów decyzji o ustaleniu celu publicznego. Elementy decyzji o ustaleniu celu publicznego zawiera art. 54 ust. 2 Upzp, zarzutu zaś naruszenia tej regulacji w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Zarzucając – w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa – naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c Upzp, skarżący kasacyjnie poza zakwestionowaniem przyjęcia, że wniosek inwestora nie spełniać miał wymogów z przywołanej normy, zarzut ten sprowadza się do zarzutu, że mapa zasadnicza przedłożona przy źródłowym wniosku inwestora nie odzwierciedlać ma stanu faktycznego. Wniosek inwestora został sporządzony na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i wedle urzędowej adnotacji mapa ta była aktualna. Podważanie jej aktualności wyłącznie w sposób werbalny nie może prowadzić do uznania skuteczności zarzutu kasacyjnego przywołanego powyżej. 5.5. Oba zarzuty podniesione w pkt 1) lit. a) i b) skargi kasacyjnej zarzuty kasacyjne nie są usprawiedliwione. Gdy idzie o wskazanie, jako naruszonych przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa to należy uwypuklić, że mają one charakter ogólny i wynikowy, stanowiąc podstawy uwzględniania skargi m. in. na decyzję administracyjną, bo akt tego rodzaju został objęty zaskarżeniem. Stanowią one podstawę do uchylenia w całości lub w części zaskarżonej decyzji gdy sąd dopatrzy się – odpowiednio – naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia innych, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd tych przepisów nie stosował, skoro oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. Aby uznać, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa są skuteczne, skuteczne musiałby zostać ocenione przepisy dopełnienia sformułowane w dwóch pierwszych podstawach kasacyjnych, taka sytuacja jedna nie zachodzi. Skarżący kasacyjnie zarzuca – wskazując na art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 K.p.a. – brak podjęcia przez organy oznaczonych czynności wyjaśniających, aby ustalić charakter przedsięwzięcia, jako inwestycji celu publicznego, zarazem – wskazując na art. 50 ust. 1 i 2a Upzp w zw. z art. 6 pkt 2 w zw. z art. 143 ust. 2 Ugn i w zw. z art. 2 pkt 5 Upzp – zarzuca błędne uznanie, jakoby rzekomo w niniejszej sprawie wniosek miał dotyczyć inwestycji celu publicznego. Tak skonstruowane zarzuty kasacyjne nie są usprawiedliwione. Przedmiotem wniosku inwestora było wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na enumeratywnie wskazanych działkach. W zaskarżonym wyroku trafnie przywołano treść art. 50 ust. 1 oraz art. 2 pkt 5 Upzp odnośnie definiowania inwestycji celu publicznego i trybu realizacji takiej inwestycji, trafnie również wskazano na art. 6 ust. 1 i art. 4 uts. 18 Ugn w powiązaniu z art. 2 pkt 31 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 2024, poz. 34), by dojść do słusznego wniosku, że stacja bazowa telefonii komórkowej zapewniająca publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną dla ogółu, stanowi inwestycję celu publicznego. Przywołano na wsparcie swego stanowiska jeden z wyroków NSA, wywodząc dalej, że kwestionowanie celowości danego przedsięwzięcia, nie prowadzi do zmiany jego charakteru jako kwantyfikowanego w postaci inwestycji celu publicznego. Stanowisko to podziela Sąd Naczelny. 5.6. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosząca się do stwierdzenia, że planowana inwestycja miałaby przebiegać "po działkach zabudowanych", mimo że istnieje możliwość przeprowadzenia jej "po działkach stanowiących mienie komunalne" (s. 6 skargi kasacyjnej", a w konsekwencji sugerowanie, aby "nakazać inwestorowi zmianę trasy kanału lub ustalić inny jego przebieg" (s. 7 skargi kasacyjnej) nie odnosi się do realiów przedmiotowej inwestycji. Formułowany zaś w ramach tej argumentacji zarzut braku dokonania oceny ingerencji w prawo własności nie powiązano z oznaczoną podstawa kasacyjną, to zaś uniemożliwia Sądowi odnoszenie się do takich wywodów skargi kasacyjnej. 6. Skoro podstawy skargi kasacyjnej były nieusprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.