II OSK 837/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 823/22 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2022 r., nr WOA.7721.245.2022.HG w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 823/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 grudnia 2022 r. nr WOA.7721.245.2022.HG w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej jako PINB) decyzją z dnia 15.07.2022 r. nr PINB.44.15.2022.AJ, wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie "legalności oraz zgodności z prawem robót budowlanych polegających na budowie łącznika drogowego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w miejscowości C." - inwestycja realizowana na podstawie decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 15.03.2021 r. znak [...] (sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia 07.04.2021 r. znak [...]), uchylonej w części i zmienionej decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dn. 28.01.2022 r. znak [...] (dalej jako inwestycja drogowa). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 30.05.2022 r. kontroli ustalono, że Burmistrz [...] realizuje inwestycję drogową na nieruchomościach oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] w miejscowości C. Inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dn. 15.03.2021 r. znak [...], sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia 07.04.2021 r. znak [...]. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dn. 28.01.2022r. znak [...] uchylił w określonej części w/w decyzję Starosty [...] orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej utrzymał decyzję w mocy. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27.04.2022r. o sygn. IV SA/Po 156/22 oddalono skargę D. P. na w/w decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Pismem z dnia 28.02.2022 r. inwestor zawiadomił organ o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, dołączając do zawiadomienia wymagane dokumenty tj. oświadczenie kierownika budowy i inspektora nadzoru wraz z kopią nadanych uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do izby inżynierów. Inwestor okazał dziennik budowy oraz datowany na 05.05.2022 r. szkic tyczenia, a także przedłożył plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Teren budowy został zabezpieczony i oznakowany. Ponadto stwierdzono, że podczas kontroli inwestor nie prowadził robót budowlanych. Na skutek analizy zebranego w sprawie materiału organ I instancji stwierdził następujące nieprawidłowości: - plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie nie był zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; - zabezpieczenie terenu prowadzenia robót na w/w nieruchomości od strony ogólnodostępnych terenów cmentarnych, w postaci biało-czerwonych słupów ostrzegawczych typu U-21 w kilkumetrowych odstępach, nie zapewnia bezpieczeństwa ludzi i mienia osób znajdujących się na cmentarzu. Za stwierdzone nieprawidłowości została na inwestora nałożona grzywna. Nieprawidłowości następnie usunięto. Jednocześnie, w opinii PINB, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej p.b.), ani też art. 50 p.b., wobec czego nie zaszły przesłanki uzasadniające dalsze prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji organ decyzją z dnia 15.07.2022 r. umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. decyzji PINB, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) decyzją z dnia 02.12.2022 r. nr WOA.7721.245.2022.HG utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że: – inwestor na realizację łącznika drogowego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w m. C., uzyskał decyzję Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 15.03.2021 r. znak: [...] (sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z dnia 07.04.2021 r. znak: [...]), uchyloną w części i zmienioną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28.01.2022r. znak: IR-III.7821.5.2021.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27.04.2022 r. o sygn. IV SA/Po 156/22, oddalił skargę D. P. na ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego, – inwestor zawiadomił organ I instancji o terminie rozpoczęcia budowy, pismem z dnia 28.02.2022 r., dołączając wymagane dokumenty (oświadczenie kierownika budowy i inspektora nadzoru wraz z kopią uprawnień i zaświadczeń o przynależności do izby inżynierów), – dziennik budowy jest prowadzony na bieżąco oraz zawiera zapisy, o których mowa w art. 45 ust. 7 p.b., – z uwagi na fakt nieprzystąpienia do robót instalacyjnych, inwestor nie ustanowił kierownika tych robót, – przedłożył plan bioz oraz plan tyczenia inwestycji, – teren budowy został zabezpieczony oraz oznakowany zgodnie z art. 45a ust. 3a p.b. Organ II instancji zaznaczył również, że PINB w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalił, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają zapisów art. 50 p.b., tj. są realizowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób nie powodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub zagrożenia środowiska, bez istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno- budowlanym lub w przepisach. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że kierownik budowy w dniu 09.05.2022 r. wpisał w dzienniku budowy, że roboty budowlane wstrzymano z uwagi na brak zgody właściciela działek nr [...] i [...] na wejście na ten teren, a zatem roboty budowlane zostały wstrzymane a nie zakończone. Powołując się na treść art. 37 ust. 1 p.b., organ wyjaśnił, że przepisy prawa budowlanego dopuszczają możliwość przerwania robót budowlanych, a inwestor nie miał obowiązku wdrożenia procedur związanych z formalnym zakończeniem robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe WWINB wskazał, iż organ I instancji miał podstawy do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie legalności i zgodności z prawem inwestycji drogowej. Skargę na powyższą decyzję WWINB wniósł do Sądu I instancji D. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zażądał jej uchylenia wraz z decyzją ją poprzedzającej wydaną przez PINB w J. WSA w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że głównym zarzutem powoływanym przez skarżącego w skardze jest wydanie decyzji przez organ II instancji w oparciu o nieaktualny stan faktyczny. W ocenie bowiem skarżącego organ odwoławczy powinien ponownie ustalić stan faktyczny aktualny na dzień wydania jego decyzji. Sąd zauważył, że jak wynika z odwołania, skarżący oczekiwał od organu odwoławczego dokonania oceny inwestycji w zakresie warunków określonych w punkcie VIII decyzji, w szczególności w zakresie czynności powykonawczych. Wskazał również na konieczność dokonania oceny inwestycji w okresie przed rozpoczęciem robót budowlanych, od ich rozpoczęcia do zakończenia i po ich zakończeniu. Sąd stwierdził, że skarżący co do zasady ma rację, że organ odwoławczy powinien ustalać stan faktyczny na dzień wydania decyzji, niemniej wbrew twierdzeniom skarżącego z akt sprawy nie wynikało, żeby stan faktyczny opisany w protokole kontroli z 30.05.2022 r. uległ zmianie do daty wydania zaskarżonej decyzji. WSA w Poznaniu podkreślił przy tym, prace budowlane zostały wstrzymane w dniu 09.05.2022 r. z uwagi na brak zgody właściciela działek [...] i [...] na wejście na ten teren. Okoliczność ta powodowała, że inwestor nie miał obowiązku tworzenia dokumentacji powykonawczej i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, ponieważ roboty budowlane nie zostały zakończone a jedynie przerwane. Inwestor wręcz nie mógł takiej dokumentacji stworzyć. Toteż, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo i dostatecznie zrozumiale wyjaśnił te okoliczności w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi odmówił zasadności twierdzeniom skarżącego, że wobec zaginięcia w trakcie robót budowlanych znaków granicznych nie jest w stanie ocenić granic swojej nieruchomości, ponieważ kwestia ta nie została w żaden sposób wyartykułowana w odwołaniu, a dopiero w skardze wniesionej do WSA w Poznaniu. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji przypomniał, że podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Zestawiając powyższe unormowanie z prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji, ustalonym przez orzekające w sprawie organy stanem faktycznym, Sąd I instancji za prawidłowe uznał umorzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjne w sprawie legalności i zgodności z prawem inwestycji drogowej. Zaznaczył, że u podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie organu o bezprzedmiotowości toczącego się postępowania. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego, pomimo stwierdzonych początkowo nieprawidłowości, które następnie zostały przez inwestora usunięte, nie wynika, aby w sprawie doszło do naruszenia innych przepisów prawa materialnego, w szczególności naruszenia przepisu art. 28 p.b. oraz art. 50 p.b. Biorąc zatem pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wydania decyzji, Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznanej sprawie organ, uznając postępowanie w sprawie za bezprzedmiotowe, właściwie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok WSA w Poznaniu w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpił również o zasądzenie od WWINB na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł [wynagrodzenia pełnomocnika – 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł, opłaty kancelaryjnej -100 zł]. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wobec zaskarżonego wyroku sformułował pięć zarzutów, a mianowicie naruszenie: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; 2. art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 3. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art 105 § 1 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a polegające na ich niezastosowaniu; innymi słowy organy, a także WSA w Poznaniu, popełniły błąd subsumpcii (subsumcji) uznając, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sytuacji akurat odwrotnej - sprawa wymagała wyjaśnienia; 4. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu; 5. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c); oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń - decyzji (WWINB i PINB w J.), tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, a wszystkie postawione zarzuty, wbrew ich częściowo błędnemu zaliczeniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego (naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., czy też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.), należało przypisać do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 141 § 4 p.p.s.a., który miałby polegać na tym, że Sąd I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił i nie ustalił m.in. następujących okoliczności: czy WWINB dysponował kompletem akt sprawy np. czy był w posiadaniu kopii dziennika budowy; skoro organ II instancji oceniał stan robót na dzień wydania decyzji to powinien dysponować wiedzą o tym, jaki jest stan budowy (zaawansowania robót) na ten dzień, dlaczego WWINB nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania, o którym mowa jest w art. 136 k.p.a., w sytuacji gdy konieczność przeprowadzenia takiego postępowania wynikała z długiego okresu czasu, jaki minął od przeprowadzonej kontroli (ponad 6 miesięcy). Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy tym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3831/18). Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjnie niezasadnie zarzuca, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, wymogów. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W tej zaś sytuacji nie można dopatrzeć się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku pozwala na przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia . Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego. W oparciu o dokumenty z akt sprawy wymienione i przeanalizowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a mianowicie: decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wraz ze zmianami, zawiadomienie o terminie rozpoczęcia budowy, dziennik budowy wraz z poszczególnymi wpisami w nim umieszczonymi, protokół kontroli, a także w oparciu o pozostałe ustalone okoliczności w postaci braku istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno- budowlanym lub w przepisach, Sąd I instancji doszedł do słusznego przekonania, że do czasu wstrzymania budowy nie doszło do naruszenia przepisu art. 28 p.b. oraz art. 50 p.b., przy czym kontrola organu II instancji objęła stan faktyczny już po wstrzymaniu robót budowlanych. Co więcej, Sąd I instancji, jednoznacznie wyjaśnił, że z treści decyzji organu II instancji wynika, że roboty budowlane nie były kontynuowane do momentu wydania decyzji przez organ II instancji, a wniosek ten wynikał właśnie ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z art.133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a te nie dawały podstaw do uznania, że budowa drogi w dacie wydania zaskarżonej decyzji została zakończona. Oczywiście rację ma skarżący (skarżący kasacyjnie), że organ II instancji winien uwzględniać zmiany stanu faktycznego, które zaszły w okresie od wydania decyzji I instancji do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy. Taki obowiązek wynika z kolei z zasady wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., por. także M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 31, 2023, komentarz do art. 15 k.p.a.). Jednak jak to wyżej wyjaśniono dowody zgromadzone w sprawie nie dawały podstaw do przyjęcia, że takie zmiany stanu faktycznego nastąpiły. Stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w odwołaniu od decyzji I instancji skarżący nie podnosił żadnych okoliczności, które wskazywałyby na zakończenie robót budowlanych i wybudowanie drogi. W odwołaniu skarżący kasacyjnie wskazywał tylko, że oczekuje oceny prawidłowości wykonania robót po ich zakończeniu, a organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji, że roboty te zostały przerwane ("wstrzymane"), czyli nie zostały zakończone i nie są prowadzone. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Innymi słowy, obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Podobnie, strona powinna przedłożyć dowody, gdy ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W takich sytuacjach nieskuteczne będzie, co do zasady, późniejsze kwestionowanie przez stronę ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji i podnoszenie zarzutu niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 28 września 2021 r., sygn.. akt II GSK 1408/21, Legalis nr 2644469). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący bowiem, nie tylko nie skorzystał z inicjatywy dowodowej w odwołaniu, ale swoje twierdzenia o zakończeniu budowy podniósł dopiero na etapie skargi kasacyjnej popierając je załączoną do tejże skargi dokumentacją fotograficzną, z informacją, że miałaby ona pochodzić z maja 2022 r. Jak już wskazano w odwołaniu z dnia 14 listopada 2022 r. skarżący takiej dokumentacji jednak nie przedstawił, a z zestawienia podanych dat winna ona już wtedy istnieć. Takie działanie skarżącego kasacyjnie czyni postawione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. zarzutami niezasadnymi. Organ II instancji wypełnił swoje obowiązki w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej w sposób należyty, a kontrola Sądu I instancji przeprowadzona w tej części była prawidłowa. Z kolei brak naruszeń tychże przepisów wykluczał błędne zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a. Brak stwierdzonych naruszeń przepisów p.b. musiał prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w sprawie "legalności i zgodności z prawem" robót budowlanych polegających na realizacji opisanej powyżej inwestycji drogowej. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - zarówno pozytywne, jak i negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w rozpoznanej sprawie, a umorzenie postępowania było obligatoryjne, co z kolei wynika z kategorycznego brzmienia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. sformułowany przez skarżącego w sposób błędny – samodzielnie - czyli bez powiązania z przepisami wynikowymi, np. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a., ale kontroluje prawidłowość (legalność) ich zastosowania. W konsekwencji postawienie zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. jest nie tyle niezasadne, co nieskuteczne. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym, skarżący kasacyjnie miał od początku przymiot strony i miał możliwość czynnego w nim udziału. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r., sygn.. akt II OPS 2/25 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/2A439FC114), z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie orzekające organy I i II instancji uczyniły zatem więcej w zakresie praw procesowych skarżącego kasacyjnie niż wynika to z ww. uchwały. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.