II OSK 853/25

Dnia 16 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3018/24 oddalającego sprzeciw Wspólnoty [...] od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2024 r. nr 1300/24 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3018/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw Wspólnoty [...] (Wspólnota) od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 5 listopada 2024 r., nr 1300/24, w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 4 kwietnia 2024 r. nr IIWT/250/2024, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB lub organ I instancji) nakazał Wspólnocie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. na cele mieszkalne, budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w W., obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie). Następnie w wyroku VII SA/Wa 3018/24 przywołano, że od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie – w ustawowym terminie – wniosła Wspólnota. Dalej sąd pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania odwoławczego MWINB postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. nr 973/24, zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W wykonaniu zlecenia PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] znajduje się zespół lokali apartamentowych wraz z parkingiem i dojazdem do nieruchomości. Zabudowa powstała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1 września 1998 r. nr 791/D/MC/98, i projektu zatwierdzonego tą decyzją. Dokonano oględzin w 9 lokalach w różnych budynkach na terenie ww. zespołu apartamentowców i ustalono, że wyposażenie i umeblowanie jest charakterystyczne dla lokali mieszkalnych. Ponadto MWINB pozyskał dokumentację projektową dotyczącą decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 1 września 1998 r. oraz dokumentację związaną z oddaniem do użytkowania ww. budynków. Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego uznał, że decyzja PINB zasługuje na uchylenie i sprawa winna być przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572 ze zm., K.p.a.). W ocenie organu odwoławczego w zebranym materiale dowodowym występuje sprzeczność rzutująca na ocenę tego, czy wystąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w W., czy też nie. Koniecznym jest dokonanie dalszych ustaleń w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności, które mogą wpłynąć na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziły przede wszystkim załączone do protokołu oględzin z 22 lipca 2024 r. wydruki pochodzące z portalu [...], zawierające oceny osób korzystających z usług hotelowych w tym budynku w zakresie wyżywienia i jakości noclegu, nadto opisy wskazujące na funkcjonowanie w przedmiotowym obiekcie restauracji, co sprzeczne było z protokołem oględzin z 21 lipca 2023 r. Powyższe okoliczności związane z funkcjonowaniem hotelu potwierdzała dokumentacja zdjęciowa załączona do pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z 7 września 2023 r., na której widoczna była m. in. recepcja, informacje o sali konferencyjnej (organizacji przyjęć, bankietów), pralni, a także oferta śniadaniowa. Do przedmiotowego pisma załączono także wypowiedzi osób, które były zbieżne z recenzjami z portalu [...]. Organ odwoławczy uznał, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala ocenić, czy przedmiotowy budynek w dalszym ciągu jest wykorzystywany na usługi hotelarskie, czy też na cele mieszkaniowe. MWINB uznał, że konieczne jest zbadanie, czy charakter i funkcje poszczególnych pomieszczeń w tym budynku zgodne są z projektem z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 1 września 1998 r. o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że powyższe determinować będzie prawidłowe określenie stron postępowania administracyjnego. W sytuacji stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła wyłącznie co do pomieszczeń stanowiących część wspólną budynku, należałoby rozważyć, czy stroną postępowania nie jest wyłącznie Wspólnota. W przypadku, gdyby taka zmiana dotyczyła także pomieszczeń stanowiących odrębną własność, to organ powinien rozważyć uznanie za stronę także właścicieli tych pomieszczeń. MWINB uznał, że sprawie w tej nie może orzec w sposób merytoryczny, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykraczał poza dyspozycję art. 136 K.p.a. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 3018/24 kolejno wskazano, że sprzeciw od powyższej decyzji MWINB wniosła Wspólnota. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek zastosowania tego przepisu, bowiem zebrany materiał był jednoznaczny, kompletny i pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej. Podnosząc powyższe zarzuty Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw MWINB wniósł o jego oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciw, podzielając stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że konieczne jest zbadanie, czy charakter i funkcje pomieszczeń w przedmiotowym budynku są zgodne z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 1 września 1998 r., co jest konieczne dla prawidłowego określenia stron prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd wojewódzki podzielił pogląd organu odwoławczego, że w sytuacji stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła wyłącznie w zakresie pomieszczeń stanowiących część wspólną w/w budynku, należałoby w ogóle rozważyć, czy nie należy prowadzić postępowania wyłącznie w zakresie części obiektu, w postaci konkretnych pomieszczeń (nie zaś całości budynku), a także jako stronę uznać należałoby jedynie Wspólnotę. Zdaniem tegoż sądu samodzielne ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie były niemożliwe i wykraczały poza jego kompetencję do prowadzenia uzupełniającego postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. Skargę kasacyjną wywiodła Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając w całości w/w wyrok, omyłkowo wskazując, że został wydany po rozpatrzeniu "skargi" (powinno być "sprzeciwu" – uwaga Sądu) od decyzji MWINB z 5 listopada 2024 r. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; Ppsa), zarzuca się: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, poprzez błędne uznanie, że MWINB prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., stwierdzając naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na zaniechaniu i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co może prowadzić do wadliwego określenia stron postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym do wydania merytorycznej decyzji, w tym co do jego oceny; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, poprzez przekroczenie ram określonych w art. 138 § 2 K.p.a., przy rozpoznaniu sprzeciwu, poprzez wyjście poza kontrolę kasatoryjną i dokonanie ustaleń merytorycznych w sprawie w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] (winno być "[...]" – uwaga Sądu) w W. wraz z nieprawidłową oceną poszczególnych dowodów, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, poprzez błędne uznanie, że MWINB winien ustalić czy ew. zmiana sposobu użytkowania budynku, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682 ze zm., uPb), dotyczy go w całości czy poszczególnych jego części, w sytuacji, gdy wykracza to poza ramy niniejszego postępowania dot. sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]" (winno być "[...]" – uwaga Sądu) w W., a interes prawny w takim postępowaniu jest po stronie skarżącego, a nie poszczególnych właścicieli lokali; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z zarzutów zawartych w sprzeciwie, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w sprzeciwie, brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem sprzeciwu zamiast jego uwzględnienia, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5) "art. 1 § 1 i 2" Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 8 i 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu sprzeciwu, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu administracji, pomimo iż zebrano i rozważono cały materiał dowodowy w niniejszej sprawie, w tym wyjaśniono w sposób wyczerpujący przy pomocy czterech kontroli przedmiotowego budynku w Warszawie, ocenę sposobu użytkowania tego budynku, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ dla sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania w całości; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 181 § 1 Ppsa w zw. z art. 176 § 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA w Warszawie merytorycznie przesądza o charakterze użytkowania przedmiotowego budynku i aprobuje zalecenia organu II instancji. Sytuacja ta zaprzeczać ma realnej możliwości merytorycznej oceny przez sąd przedmiotowej sprawy w ramach wywiedzionego sprzeciwu. WSA w Warszawie niewątpliwie wykroczył poza granice określone w art. 138 § 2 K.p.a., w ramach rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku. Dalej skarżąca podnosi, że nie jest ona właścicielem poszczególnych lokali, w których tylko właściciele mogą dowolnie i swobodnie, według własnego uznania rozporządzać i zarządzać swoją własnością. Skarżąca jest jedynie uprawniona do administrowania przedmiotowym budynkiem oraz co do części wspólnych. Jej zdaniem, zmienianie przedmiotu postępowanie w tak szerokim zakresie obecnie, w sposób oczywisty wykracza poza przedmiot tejże sprawy. Wspólnota podkreśla końcowo, że przedmiotowy budynek nie zmienił sposobu użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że w analogicznym stanie faktycznym i przy tożsamych zarzutach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekał już m. in. w sprawie o sygn. akt II OSK 792/25. NSA w całości podziela argumentację zawartą w powyższym wyroku i za zasadne uznaje jej powtórzenie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że najdalej przywołany zarzut w pkt 5 skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia "art. 1 § 1 i 2" Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. jest chybiony w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Wprawdzie zgodnie z art. 64b § 1 Ppsa do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, ale tylko wówczas, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie nie mogły znaleźć nawet odpowiedniego zastosowania przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, które określają rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jakie mogą zapaść wskutek rozpoznania skargi sądowoadministracyjnej. Ustawodawca w art. 151a § 1 i 2 Ppsa przewidział bowiem szczególną regulację dotyczącą rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej podejmowanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że sąd wojewódzki nie mógł zastosować i nie zastosował w tej sprawie art. 151, ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151a § 2 Ppsa, zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia tego przepisu. Odnotowana wadliwość przy formułowaniu podstaw kasacyjnych nie uniemożliwia jednak odniesienia się do postawionych zarzutów w pozostałym zakresie (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł zostać uwzględniony również w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie "art. 1 § 1 i 2" Ppsa. Tak skonstruowana podstawa kasacyjna dotknięta jest bowiem nieusuwalną wadliwości formalną. Otóż art. 1 Ppsa nie dzieli się na paragrafy, nie występuje przeto w nich dalszy podział na punkty. Autor skargi kasacyjnej – będący fachowym pełnomocnikiem procesowym – podniósł zarzut naruszenia takiej normy, która w istocie nie istnieje, skoro w Ppsa brak jednostek redakcyjnych przez niego ujętych jako "art. 1 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa". Art. 1 Ppsa dotyczy zakresu stosowania tej ustawy, określając jedynie, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Sąd Naczelny nie może zaś odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu, którego brak w cyt. ustawie. Również i zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Umknęło uwadze autora skargi kasacyjnej, że art. 8 K.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, w uzasadnieniu środka odwoławczego nie sprecyzowano tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 9 K.p.a., statuujący zasadę informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut ten nie doczekał się uzasadnienia, a zatem w postępowaniu kasacyjnym nie można dociec, w czym konkretnie autor kasacji upatruje naruszenia tegoż przepisu. Jak wynika z treści pozostałych w/w przepisów K.p.a., organ prowadzący postępowanie powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (art. 7 K.p.a.). W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie niniejszej organ odwoławczy ww. przepisów nie naruszył. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy wskazał na szereg nieprawidłowości, w tym co do kwestii dowodowych. Po pierwsze, organ odwoławczy dostrzegł, że w sprawie istnieje sprzeczność w zebranym materiale dowodowym rzutująca na jednoznaczne określenie czy rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w W. obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie), czy też nie, która wynikała z załączonych do sprawy protokołów, wydruków pochodzących z portalu [...], pism i dokumentacji zdjęciowej. Wskazał jednocześnie na konieczność dokonania analizy przez pryzmat wydanych decyzji administracyjnych i dokumentacji projektowej dotyczących przedmiotowego obiektu, czy charakter i funkcje pomieszczeń w ww. budynku są zgodne z wydanymi aktami. Po drugie, organ II instancji trafnie zarazem dostrzegł, że istnieje zagrożenie, że postępowanie toczyło się bez udziału wszystkich stron, co stanowiłoby kwalifikowane naruszenie prawa i przesłankę wznowienia postępowania. W sytuacji bowiem stwierdzenia, iż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła wyłącznie w zakresie pomieszczeń stanowiących część wspólną ww. budynku, to należałoby w ogóle rozważyć, czy nie należy prowadzić postępowania wyłącznie w zakresie części obiektu, w postaci konkretnych pomieszczeń (nie zaś całości budynku), a także jako stronę uznać jedynie Wspólnotę. W przypadku zaś, gdy taka zmiana dotyczy również innych pomieszczeń w ww. budynku stanowiących odrębną własność, organ powiatowy winien rozważyć uznanie za stronę także właścicieli tych pomieszczeń. Wynika z tego, że podniesione powyżej braki postępowania administracyjnego są na tyle istotne, że nie uprawniały organu odwoławczego do zastosowania art. 136 § 1 K.p.a. i uzupełnienia materiału dowodowego. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Dlatego należy w pełni podzielić ocenę sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc konieczne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Nie zasługiwały ponadto w okolicznościach przedmiotowej sprawy na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, poprzez które skarżąca kasacyjnie stara się podważyć ocenę sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, co nie może okazać się skuteczne. Przepis art. 134 § 1 Ppsa określa natomiast granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga (sprzeciw), albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd ten rozpoznając przedmiotowy sprzeciw niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie zasadności zastosowania przez niego dyspozycji z art. 138 § 2 K.p.a., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której został wniesiony sprzeciw. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15, LEX nr 1783381), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. I GSK 264/09, LEX nr 744745). Podobnie przepis art. 133 § 1 Ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Jednocześnie należy przy tym mieć na względzie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi (sprzeciwu) oraz podnoszonej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co w przedmiotowej sprawie uczyniono. Autor skargi kasacyjnej zmierza zarazem do tego, aby sąd pierwszej instancji wyraził jednoznaczną ocenę w zakresie meriti sprawy, tj. czy przedmiotowy budynek wykorzystywany jest na usługi hotelarskie, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb. Z uwagi na specyfikę niniejszego postępowania, ograniczony zakres kontroli sądowej, sąd wojewódzki nie był władny tego uczynić. Nie miał też obowiązku określać "wytycznych" w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, skoro nie dokonał tego MWINB (art. 138 § 2a K.p.a.) w zaskarżonej decyzji. Przedstawione wyżej rozważania wskazują, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji.