II OSK 87/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 68/24 w sprawie ze skargi H. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania dotyczącego suszarni oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 3 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Bk 68/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, dalej "WSA w Białymstoku/sąd I instancji/sąd wojewódzki" oddalił skargę H. S., dalej "skarżący" na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB" w przedmiocie prowadzenia postępowania dotyczącego suszarni. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, dalej także "skarżący kasacyjnie" zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: I. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie miała miejsce bezczynność PINB, zachodziły więc podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.; II. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność PINB, w sytuacji gdy organ dopuścił się bezczynności, albowiem: nie wydał rozstrzygnięcia w terminach określonych w art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a.; ograniczył załatwienie sprawy do poinformowania skarżącego i nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie; naruszył art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje status strony przedmiotowego postępowania administracyjnego; z naruszeniem art. 7 k.p.a., zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności w celu zweryfikowania: jaka jest faktyczna powierzchnia suszarni i czy jej powierzchnia nie przekracza 21 m2; czy przedmiotowa suszarnia zboża jest suszarnią kontenerową - obiektem tymczasowym, który jest przenośny, nie jest związany trwale z gruntem i przeznaczony jest do czasowego użytkowania; czy połącznie wykonanej suszarni z istniejącą od 2011 r. instalacją do suszenia zboża stanowi w istocie rozbudowę, która doprowadziła do zmiany jej parametrów; naruszył art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1994 Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej "Pr.bud."), przez jego błędne zastosowanie pomimo, że efektem robót wykonanych przez inwestora w czerwcu 2023 r. nie jest suszarnia kontenerowa, tylko kolumnowa suszarnia stacjonarna o powierzchni ponad 21 m2; nie wdrożył trybu likwidacji samowoli przewidzianego przepisami art. 50-51 Pr.bud. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych; przeprowadzenie rozprawy oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. : mapa sytuacyjna, zgłoszenie inwestora z 9 marca 2018 r., faktura VAT z 25 czerwca 2021 r., protokół rozprawy z 9 października 2023 r. w celu wykazania, że działka nr [...] graniczy z działką skarżącego nr [...], inwestor zgłosił budowę suszarni kontenerowej na działce [...], inwestor faktycznie wybudował suszarnię stacjonarną [...] model SD 3.0 ME AG; organ błędnie zakwalifikował wybudowaną suszarnię jako suszarnię kontenerową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadne są zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W niniejszej sprawie skarżący pismem z 15 grudnia 2023 r. zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli, na podstawie art. 61 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z 80 ust. 2 pkt 2 i 81 Pr.bud., a to w związku ze zgłoszeniem inwestorów z 9 marca 2018 r. o ustawienie suszarni. Skarżący twierdził, że budowa kolejnej kolumny suszarni stanowi rozbudowę istniejącej instalacji. PINB w piśmie z 25 stycznia 2024 r. odniósł się do tego pisma skarżącego wskazując, że nie widzi podstaw do zastosowania art. 48 lub 50 Pr.bud. Organ wskazał także na brak przymiotu strony skarżącego. Także WINB w piśmie z 10 maja 2024 r. w odpowiedzi na "ponaglenie" zajął stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że w sprawie poprzedniej instalacji zapadł wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. II OSK 240/16, który zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, ale także inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Odnosząc się do kwestii samego zgłoszenia WINB wskazał, że inwestycja na działce [...] jest realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego z 5 lipca 2018 r. uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z 29 marca 2018 r. o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia budowy suszarni na działce nr [...] w obrębie [...] oraz umarzającej postępowanie w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest także ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi w powiązaniu z właściwym dla załatwienia sprawy prawem materialnym, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., sygn. II OSK 770/23, LEX nr 3687840). Dalej wskazać trzeba, że w analizowanej sprawie przedmiotowe pismo z 15 grudnia 2023 r. nie było stricte wnioskiem o wszczęcie postępowania, choć skarżący powołał podstawę prawną z art. 61 § 1 k.p.a. Wniósł on bowiem o przeprowadzenie kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego przez właścicieli nieruchomości położonej pod adresem [...] [...], na działkach [...], należącej do D. i J. G. Tymczasem postępowania określone w rozdziale 5b Pr.bud. wszczyna się z urzędu. Reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 Pr.bud. wyłącza w sprawach regulowanych w rozdziale 5b Pr.bud. stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i związane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego, których niedopełnienie może być postrzegane jako stan odpowiadający sytuacji wymienionej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania z urzędu jest bowiem prawem a nie obowiązkiem organu. To prawo organu przekształca się w obowiązek prawny wyłącznie wówczas, gdy ustalenia, którymi dysponuje organ, dają podstawę do przyjęcia, że stwierdzony stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego. Do wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50-51 Pr.bud.) z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie strony, że organ tak właśnie powinien postąpić. Żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, co przekłada się na stanowisko, że powstrzymanie się od wszczęcia postępowania z urzędu przez organ wobec odmiennej oceny zgromadzonych dowodów nie może być podstawą czynienia mu zarzutu pozostawania w bezczynności (zob. wyrok NSA z 27 marca 2023 r., sygn. II OSK 2475/22, LEX nr 3570123). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko sądu wojewódzkiego, że działania organu były prawidłowe i nie dopuszczono się bezczynności udzielając skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi w ustawowym terminie, tj. informując o legalności budowy suszarni na działce nr geod. [...] sąsiadującej z działką wnioskodawcy. Ponadto skarżący został poinformowany o braku przymiotu strony. Skoro zatem PINB nie stwierdził podstaw do wszczęcia stosownego postępowania, to wystarczającym działaniem organu było poinformowanie skarżącego kasacyjnie pismem o stwierdzonym braku podstaw do zastosowania art. 48 lub 50 Pr.bud. Sąd I instancji zasadnie zatem ocenił, że skargę na bezczynność organu należało oddalić. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że został on nieprawidłowo skonstruowany. Przepis ten nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu wojewódzkiego wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2185/22, LEX nr 3822684), jak to uczynił skarżący kasacyjnie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.