II OSK 878/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 782/22 w sprawie ze skargi K.R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Jeziora S. oraz ulic: S. i D. w S." 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.R. na rzecz Gminy S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 782/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Jeziora S. oraz ulic: S. i D. w S.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem 3ZO w zakresie działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], obręb S. (pkt 1), w pozostałej części skargę oddalił (pkt 2) i zasądził od Gminy S. na rzecz skarżącego K.R. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 26 października 2022 r. skarżący K.R. wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej: 1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2021 r. i przekroczenie tzw. władztwa planistycznego, jak również naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, równości oraz ochrony prawnej własności poprzez zmianę przeznaczenia terenu z zabudowy usługowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną w planie miejscowym symbolem 16MN, a także zmianę parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 16MN w szczególności: a. wysokość zabudowy z 2,5 kondygnacji w poprzednio obowiązującym MPZP do 2 kondygnacji w skarżonym MPZP; b. powierzchni zabudowy z maksymalnego procentu zabudowy terenu ustalonego w wysokości 80 % w poprzednio obowiązującym planie miejscowym do 35 % powierzchni zabudowy w skarżonym MPZP; c. minimalnej powierzchni działki z 600 m² ustalonych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym do 800 m² w skarżonym MPZP; d. geometrii dachów z dopuszczenia kombinacji dachów płaskich i pochyłych na terenach przeznaczonych pod usługi jak i pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w poprzednio obowiązującym MPZP do możliwości stosowania dachów płaskich jedynie w 30 % powierzchni całego dachu w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2. Naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p przez przyjęcie w miejscowym planie z 2020 r. w zakresie nieruchomości ustaleń niekorzystnych dla skarżącego z pominięciem sposobu przeznaczenia nieruchomości na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2007 r., który w § 9 dla wskazanej powyżej części nieruchomości ustalał przeznaczenie pod realizację usług hotelowych w połączeniu z usługami gastronomii i handlu wraz z małymi obiektami sportowymi w otoczeniu zieleni głównie zimozielonymi, co więcej skarżący pozostawał w zaufaniu do tego, że teren ten będzie kontynuował funkcje i parametry bowiem na podstawie poprzedniego planu wydana została decyzja Starosty Poznańskiego nr 1461/18 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę budynku hotelowego pensjonatu w S. przy ul. M., znak sprawy AB.6740.06.099.2018.IX, następnie zmienionej decyzją Starosty Poznańskiego nr 1154/19 z 7 marca 2019 r. w zakresie zagospodarowania terenu małej architektury, lokalizacji miejsc oraz altan grillowych, a zatem nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien być sprzeczny z wydaną na rzecz skarżącego decyzją o pozwoleniu na budowę i powinien uwzględniać zarówno sposób przeznaczenia jak i parametry owego przeznaczenia, albowiem odmienne ukształtowanie części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stoi w sprzeczności z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi o tym, że organ gminy planując przestrzeń ma obowiązek ważenia interesów publicznych i interesów prywatnych, a także z art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niej zasady ochrony praw nabytych, jak i ochrony interesów w toku, co prowadzi do unicestwienia wcześniej podjętych zobowiązań publicznoprawnych. 3. Naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym rozpoznania uwag zgłoszonych do projektu planu miejscowego przez skarżącego i nierozważenie, że tereny położone nad zbiornikiem wodnym tworzą z nim jedną organizacyjną i funkcjonalną całość, albowiem zbiornik stanowi nieodzowną całość z działkami wokół niego, tworząc źródło niezakłóconego spokoju, naturalnego środowiska, ciszy oraz tworząc sposobność do różnych form rekreacji, a nadto pominięcie wniosków skarżącego w toku procedury planistycznej o: a. zmianę § 8 ust. 2 pkt 2 przez wykreślenie całkowitego zakazu lokalizacji na terenach oznaczonych symbolem 3ZO budynków i dopuszczenie lokalizacji zabudowy nie powodującej znaczącego oddziaływania na środowisko, zakaz zabudowy na ww. terenie jest nieuzasadniony z uwagi na brak negatywnego oddziaływania na środowisko lekkiej zabudowy rekreacyjnej, czy obiektów o charakterze sportowym; b. zmianę § 3 ust. 5 pkt 2 przez dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolem 17MN i 18MN zabudowy szeregowej, podczas gdy taka zabudowa jest idealna dla terenów o wysokich walorach rekreacyjnych, co zresztą byłoby spójne z zabudową na terenie gminy S. przy granicy z miejscowością G. Zabudowę szeregową można dostrzec wzdłuż ulicy C. w okolicy E., we wsi Z., a zatem byłoby spójne z zagospodarowaniem przestrzeni miasta i gminy S.; c. wykreślenie z przepisu § 15 ust. 1 zwrotu "przeznaczenie terenu określone w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem 15KD-D pod lokalizację dróg publicznych klasy dojazdowej" albowiem każda część terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest już z sobą skomunikowana, nie jest więc zasadne z punktu widzenia interesu publicznego ani też racjonalne wytyczanie kolejnej drogi dojazdowej na nieruchomości [...], wytyczanie drogi najniższej klasy na prywatnej nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje już na tym terenie odpowiednia komunikacja w sposób rażący godzi w prawo własności i interes indywidualny, który powinien być także brany pod uwagę przez gminę korzystającą z władztwa planistycznego, bowiem przeciwnie stanowi to rażące naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP; d. zmianę parametrów drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem 1 KD-D i dostosowanie ich do parametrów ustalonych dla innych dróg oznaczonych w tym planie, parametry drogowe dla działki drogowej graniczącej z działką o nr [...], albowiem dla żadnej innej drogi publicznej o tej klasie nie oznaczono parametrów szerokości od 12 do 8 m czyli maksymalnie wysokich parametrów, bowiem w przypadku pozostałych dróg nawet wyższych klas parametry wahają się od 4 do 8 metrów szerokości, co w sposób zupełnie nieuzasadniony narusza prawo własności skarżącego; e. utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenów położonych wokół zbiornika wodnego oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1 WS – tereny wód powierzchniowych śródlądowych a zatem zmianę zapisu przeznaczającego te tereny pod lokalizację publicznych ciągów pieszych i rowerowych – 2 KDX; f. wykreślenie § 18 przeznaczenia części należącej do skarżącego nieruchomości pod lokalizację wewnętrznego ciągu pieszego czym doszło do wywłaszczenia planistycznego. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części graficznej i tekstowej dotyczącej jego nieruchomości oraz przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie ze studium na terenach działek skarżącego może mieć miejsce zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Tymczasem ograniczenie w zabudowie hotelowej, pomniejszenie powierzchni zabudowy na działkach skarżącego, niemożność posadowienia zabudowy szeregowej, utrzymanie ciągu pieszego i rowerowego nad taflą jeziora doprowadzi do jego zupełnej dewastacji bowiem nikt ze społeczności nie zadba o dobrostan wody, jedynym zainteresowanym byłby w przyszłości właściciel większego obiektu hotelarskiego. Dalej skarżący wskazał, że według projektu planu, ciąg pieszy i rowerowy ma być realizowany na terenach należących do gminy S., ale także do niego. Taka lokalizacja ciągu pieszego jest niezasadna, stanowi to rażące, nieproporcjonalne, niekonstytucyjne pozbawienie prawa własności skarżącego. W ocenie skarżącego przeznaczenie w zaskarżonym planie działki nr [...] pod ciąg pieszo rowerowy, ograniczenie zabudowy usługowej, zmiana geometrii dachów, zmiana w zakresie realizacji zabudowy szeregowej przez jej wyłączenie, ograniczenie zabudowy na terenie 3 ZO stanowi – przez nieuwzględnienie prawa własności skarżącego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) – stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, a tym samym wykracza poza granice władztwa planistycznego gminy. Skarżący podniósł też, że przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości prywatnej na cel publiczny oznaczać może obowiązek poniesienia kosztów wywłaszczenia. W tym kontekście niezbędnym było, aby prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego zawierała prognozę wpływu ustaleń planu na wydatki gminy w związku z ewentualnymi roszczeniami odszkodowawczymi. Tymczasem sporządzona prognoza skutków finansowych takich ustaleń nie zawiera. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie, odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze. W piśmie z 21 grudnia 2022 r. Rada Gminy wskazała, że po ponownej analizie stwierdza, że liczne błędy w oznaczeniach terenów oraz błędne doniesienia do paragrafów w skardze mogą wskazywać na to, że skarżący odnosi się do projektu planu udostępnionego podczas pierwszego wyłożenia. Pismem z 29 grudnia 2022 r. skarżący, odnosząc się do odpowiedzi na skargę organu stwierdził m.in., że wskazując na zabudowę usługową miał na myśli działkę [...], oznaczoną jako UT w planie z 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga okazała się częściowo zasadna. Sąd potwierdził, że w skardze zawarte są liczne błędy w oznaczeniach terenów oraz błędne odniesienia do postanowień planu, podzielając stanowisko organu, że omyłki te wynikają z faktu, iż skarżący odnosił do projektu planu udostępnionego podczas pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu. W projekcie planu, do którego odnosi się skarżący, teren 16MN obejmował jego działkę nr [...]. Jednakże w ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego uchwalonej wersji planu teren działki skarżącego nr ewid. [...] oznaczony jest jako MNU. Oznaczony w przyjętym planie teren 16MN nie stanowi własności skarżącego, brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przez skarżącego postanowień planu odnoszących się do terenów, co do których nie może wykazać naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego. Sąd przyjął, że podnoszone w tej części zarzuty w istocie odnoszą się do terenu oznaczonego symbolem MNU obejmującego działkę nr [...] należącą do skarżącego. W ocenie Sądu niezrozumiałe jest powoływanie się skarżącego na postanowienia poprzednio obowiązującego planu miejscowego z [...] 2007 r. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S., Dz. Woj. Wlkp. Nr [...] poz. [...]) co do ówczesnego przeznaczenia terenu usług UT oraz wskaźników zabudowy na tym terenie (§ 9 uchwały z 2007 r.). Kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie polega bowiem na badaniu jej zgodności z poprzednio obowiązującym planem miejscowym, lecz z przepisami u.p.z.p. Nadto podkreślił, że jeżeli dla danego terenu objętego planem funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę to organy planistyczne, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do kwestionowania określonych taką decyzją warunków zagospodarowania terenu inwestycyjnego oraz parametrów inwestycji, a w niniejszej sprawie skarżący dysponuje decyzją Starosty Poznańskiego nr 1461/18 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku hotelowego pensjonatu w S. przy ul. M. (znak AB.6740.06.099.2018.IX). Niezależnie od tego postanowienia § 5 ust. 4 pkt 1 planu w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dla terenów oznaczonych symbolem MNU, przewidują ustalenie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej lub bliźniaczej albo zabudowy usługowej w zakresie realizacji obiektów wyłącznie takich jak pensjonat, hotel, restauracja. Plan dopuszcza zatem obiekt hotelowy, jakiego domaga się skarżący. Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa oraz przekroczenia władztwa planistycznego w kwestii ustalonych parametrów zabudowy na terenie MNU, zgadzając się z Radą, że plan precyzuje parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, wysokości budynków usługowych oraz geometrii dachu, do czego jest zobowiązana w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 obowiązującego w dacie podjęcia uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587). Sąd wskazał, że działki skarżącego o nr ewid. [...] – [...], [...], [...], [...] stanowią w planie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 17MN i podzielił w tym zakresie stanowisko Rady, że mając na uwadze istniejący na tym obszarze ład urbanistyczny i istniejącą zabudowę w postaci domów jednorodzinnych wolnostojących i w zabudowie bliźniaczej niezasadne jest wprowadzenie obcej temu obszarowi zabudowy szeregowej, czego domagał się skarżący. W uzasadnieniu uchwały Rada podkreślała konieczność zachowania istniejącej intensywności zabudowy, wskazując na brak racjonalnych przesłanek do jej zwiększania zwłaszcza w sąsiedztwie oczka wodnego oraz kontynuację istniejącego ładu architektonicznego na terenach sąsiednich. W tym względzie – zdaniem Sądu – powyższe ustalenia planu nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego. Za uzasadnione uznał Sąd ustalenia planu dotyczące terenów oznaczonych symbolami 15KD-D i 1KD-D. W zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom. Sąd uwzględnił przy tym, że by zminimalizować ingerencję w teren skarżącego prawie w całości na ten cel wykorzystano fragment wolny od zabudowy w planie z 2007 r. – mianowicie 3-metrowy pas zieleni izolacyjnej oraz 10-metrowy pas terenu ograniczony linią zabudowy. W zaskarżonej uchwale zaproponowano 8-metrową drogę, która umożliwi udrożnienie istniejącej sieci drogowej, co w przypadku lokalizacji planowanego hotelu, na który skarżący otrzymał już pozwolenie na budowę, nie spowoduje utrudnienia w ruchu w tej części miasta i wpłynie pozytywnie na bezpieczeństwo tego obszaru. Z kolei wyznaczona w uchwale droga oznaczona symbolem 1KD-D poszerzona została do parametrów drogi (12 m), której przebieg został ustalony sąsiednim planem, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone w rejonie ulic M., S. i P. w S. i stanowi kontynuację połączenia drogi krajowej nr [...] z ul. D. oraz ul. S.. Sąd podzielił ustalenia organu, że tak istotny ciąg komunikacyjny wymaga odpowiedniej szerokości, biorąc pod uwagę dopuszczenie ewentualnych chodników i ścieżek rowerowych. Zdaniem Sądu niezasadne także okazały się zarzuty odnoszące się do istotnego naruszenia prawa przez przeznaczenie części działek należących do skarżącego pod drogi wewnętrzne oznaczone symbolami 1KDW-5KDW, bowiem w planie na działkach należących do skarżącego nie wyznaczono takich terenów, ani innych przeznaczonych na ciągi piesze i rowerowe. Wprawdzie w projekcie planu przedłożonym do pierwszego wyłożenia Rada przewidziała teren oznaczony symbolem 2KDX, ale ostatecznie odstąpiła od wyznaczenia terenu o takim przeznaczeniu. Odnosząc się zaś do zarzutu wyznaczenia terenów oznaczonych symbolem 3ZO (tereny zieleni nieurządzonej), obejmujących stanowiące własność skarżącego działki nr [...] i [...], Sąd wskazał, że mimo błędnego sformułowania, zarzut ten zasługuje na uwzględnienie, albowiem z postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2011 r., wynika że teren tych działek oznaczony jest symbolem II.4.M/U. Na str. 35 Kierunków Studium zawarto, że na terenach II.4.M/U dominująca ma być zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, uzupełniająca: usługi. Zatem przeznaczenie terenu działek nr [...] i [...] jako tereny oznaczone symbolem 3ZO w planie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami studium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, tj. w pkt 2 w jakim Sąd skargę oddalił. Wyrokowi zarzucono: 1. w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, jak również naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równości oraz ochrony własności, - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a przez bezpodstawne oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała była obarczona naruszeniem prawa materialnego; a. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a przez niestwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie tylko w części pomimo tego, że naruszała przepisy prawa materialnego, - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a przez bezpodstawne oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie było obarczone naruszeniem procedury administracyjnej; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, ponadto przez niedostateczne wyjaśnienie motywów oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o rozważenie możliwości przeprowadzenia na wniosek strony skarżącej dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli Sąd uzna, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, tj.: 1. wydruku z systemu iGeoMap na podstawie danych PODGiK Poznań Miasto i Gmina S. z oznaczeniem działek należących do skarżącego; 2. zdjęć obrazujących sąsiadującą z nieruchomościami skarżącego zabudowę mieszkalną z dachami płaskimi; 3. mapy ewidencyjnej, arkusz 27 z działkami skarżącego; 4. wypisu i wyrysu z rejestru gruntów przed podziałem; 5. mapa z oznaczeniem działek skarżącego, - na okoliczność granic planu objętych zaskarżeniem, na okoliczność, że skarżący podzielił działki [...] i [...], na okoliczność kontynuacji funkcji zabudowy przy realizacji dachów płaskich na terenach nieruchomości skarżącego; 6. uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] 2007 r. wraz z załącznikiem graficznym, - dołączonej na wyraźne żądanie skarżącego dla zobrazowania poprzednio obowiązujących parametrów zabudowy dla jego nieruchomości. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie WSA w Poznaniu, rozpoznając skargę przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały co do działek skarżącego w całości albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Ponadto, wniesiono o zwrot kosztów postępowania skarżącemu, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z 30 listopada 2022 r. Rada Miejska w S. udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną, w której wniosła o jej oddalenie, kwestionując zarzuty skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew przytoczonym wyżej przepisom art. 174 p.p.s.a., w podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zabrakło wskazania, czy do zarzucanego naruszenia miało nastąpić przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi powyższy przepis, a trzeba pamiętać, że obowiązek sformułowania podstaw kasacyjnych jest jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Poważnym błędem jest więc wskazywanie w ogólny sposób, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego bez wskazania, czy naruszenie to polegało na błędnej wykładni przepisów czy też na niewłaściwym ich zastosowaniu, a także które z poszczególnych przepisów zostały naruszone przez błędną wykładnię, a które przez niewłaściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z 17.03.2023 r., III OSK 2524/21, LEX nr 3509231). Co prawda w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie spełniają w pełni wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., to jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest umocowany do ich konkretyzowania, czy też korygowania. Niezależenie od powyższego przy ocenie tego zarzutu należało wziąć pod uwagę, że z zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia wynika, iż podnoszone naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP miałoby wiązać się nie z przyjęciem ustalonych w planie parametrów zabudowy na terenie 17 MN oraz MNU, ale z brakiem wyjaśnienia powodów, dla których kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie parametry zostały przyjęte. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej uchwały wskazał i pozytywnie ocenił argumentację Rady w tym względzie, która uzasadniła przyjęcie kwestionowanych parametrów planowanej zabudowy istniejącym na obszarze objętym ustaleniami planu ładem urbanistycznym i istniejącą zabudową w postaci domów jednorodzinnych wolnostojących i w zabudowie bliźniaczej, podkreślając konieczność zachowania istniejącej intensywności zabudowy w sąsiedztwie oczka wodnego oraz kontynuacji zabudowy z uwzględnieniem istniejącej zabudowy i zagospodarowania na terenach sąsiednich. Także ustalenia odnoszące się do geometrii dachów na obszarze 17MN zostały uzasadnione przez organ i Sąd I instancji, kontynuacją ustaleń dotychczas obowiązujących na tym obszarze, jak również koniecznością doprecyzowania ustaleń w tym zakresie wynikających planu miejscowego przyjętego w 2007 r. Również upatrywanie naruszenia granic władztwa planistycznego w ustaleniach powierzchni zabudowy na obszarze oznaczonym symbolem MNU, która uniemożliwia inwestorowi uzyskanie zmiany pozwolenia na budowę hotelu celem rozbudowy bądź nadbudowy, nie przemawia za trafnością zarzutu naruszenia podniesionych wyżej przepisów. Wypada przypomnieć, że każde ustalenie planu miejscowego, określające przeznaczenie terenu objętego planem, prowadzi do ograniczenia w zakresie korzystania z nieruchomości. Zgodnie zaś art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zatem wskazane w tym przepisie obligatoryjne ustalenia, niezależnie od wielkości przyjętych parametrów, zawsze będą stanowić ograniczenie w zakresie wielkości zabudowy. W świetle powyższego należy zaznaczyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie określono jaki wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (i dlaczego) – zdaniem skarżącego kasacyjnie – mieściłby się w granicach władztwa planistycznego gminy. Niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji oraz niedostateczne wyjaśnienie motywów oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych. W tym zaś przypadku kwestią przesądzającą o treści rozstrzygnięcia, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia, była pozytywna weryfikacja zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia przeznaczenia działki nr 1487/41, która wbrew twierdzeniu strony skarżącej znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MNU, przeznaczenia działek znajdujących się w obszarze 17MN pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o wskaźnikach i parametrach uzasadnionych kontynuacją istniejącej zabudowy i zagospodarowania w tym obszarze oraz uznanie za niezgodne z ustaleniami studium przeznaczenia nieruchomości skarżącego pod zieleń nieurządzoną (3ZO) z zakazem lokalizacji budynków. Z kolei twierdzenie skarżącego kasacyjnie o niedostatecznym wyjaśnieniu motywów oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia należało uznać jedynie za polemikę z ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji mającą na celu zakwestionowanie merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. Zarówno art. 147 § 1 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. oraz oddalającego skargę. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym. Wprawdzie w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie kwestionuje przeznaczenie w planie działek [...] i [...] z ustaleniami studium, jednak nie przytacza w tym względzie odpowiedniej podstawy kasacyjnej, zaś przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżących kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Natomiast odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej i złożonych do akt sprawy należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Jak z powyższego wynika art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, przy czym działania tego nie należy traktować jako obowiązku sądu (por. m.in.: wyroki NSA z: 22.05.2023 r., II OSK 203/23, LEX nr 3602119; 15.03.2023 r., II OSK 189/22, LEX nr 3559931 oraz z 5.10.2022 r., II OSK 3188/19, LEX nr 3426312). Zatem co do zasady sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a jedynie poddają ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (por. m.in. wyrok NSA z 6.02.2019 r., I GSK 1224/18, LEX nr 2639388). Nie mogą bowiem prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego załączone do skargi kasacyjnej wydruki, zdjęcia, mapy oraz wypis i wyrys z rejestru gruntów przed podziałem, nie są niezbędne do weryfikacji prawidłowości zaskarżonego wyroku, zwłaszcza że nie zaistniały w niniejszej sprawie istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.