II OSK 881/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Anna Żak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt II SO/Wr 14/24 w sprawie ze skargi B. O. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SO/Wr 4/23 w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt II SO/Wr 14/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. O. (dalej: "skarżący") o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2023 r. sygn. akt II SO/Wr 4/23 - na podstawie art. 282 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę w całości. Wyrok wydano w poniższych okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia 11 września 2023 r. w sprawie sygn. akt II SO/Wr 4/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (WSA we Wrocławiu) oddalił wniosek B. O. o wymierzenie grzywny Radzie Miejskiej w [...] za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Niniejszy wniosek został złożony wobec wniesienia przez B. O. skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 września 2011 r. (nr [...]) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], która to skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 860/22. W dniu 31 października 2024 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ww. postanowieniem z dnia 11 września 2023 r. Jako podstawę wznowienia podał art. 273 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarżący powyższe przesłanki powołał w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 30 lipca 2024 r. w sprawie sygn. akt II OPP 10/24, stwierdzającym przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w w/w sprawie sygn. akt II SA/Wr 860/22 ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 września 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu ww. postanowienia NSA wskazał na uchybienie przez organ terminowi związanego z wypełnieniem obowiązku wynikającego z art. 54 p.p.s.a., a dotyczącego przekazania Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. NSA wyszczególnił, że organ nie przekazał skargi do Sądu w przewidzianej formie. Organ wypełnił ten obowiązek dopiero 14 kwietnia 2023 r., tj. z 4 miesięcznym opóźnieniem oraz po 3 wezwaniach Sądu, zaś dokumentację planistyczną przekazał ponad 10 miesięcy po wpływie skargi. Organ nie przekazał też wezwania do usunięcia naruszenia prawa wraz z odpowiedziami, co zostało zauważone dopiero na rozprawie. WSA we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga o wznowienie postępowania sądowego nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, podana bowiem przez skarżącego podstawa wznowienia z art. 273 § 2 p.p.s.a. w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2024 r. (sygn. akt II OPP 10/24), wydanym w następstwie uwzględnienia skargi na przewlekłość tego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 860/22, nie jest merytorycznie uzasadniona. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższe orzeczenie NSA nie stanowi nowej okoliczności lub nowego środka dowodowego, z której to okoliczności lub środka nie mógł skorzystać Sąd, wydając postanowienie z dnia 11 września 2023 r. oddalające wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przede wszystkim zaś postanowienie NSA zapadło 10 miesięcy później. Tymczasem art. 273 § 2 p.p.s.a. zakresem swojego zastosowania nie obejmuje okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które powstały po wydaniu prawomocnego orzeczenia w sprawie. W tej sytuacji podniesiona przez skarżącego okoliczność nie wpisuje się w dyspozycję art. 273 § 2 p.p.s.a., skoro przepis ten wymaga aby wymieniona w nim "nowa" okoliczność faktyczna lub środek dowodowy istniały przed zakończeniem sprawy, w której ma nastąpić wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, nie była też merytorycznie uzasadniona druga wskazana przez skarżącego podstawa wznowienia, o której mowa w art. 273 § 3 p.p.s.a., którą skarżący również przywołał w związku z orzeczeniem NSA z dnia 30 lipca 2024 r. Przyjęte bowiem w tym przepisie później wykryte orzeczenie musi dotyczyć tej samej sprawy. Jak dalej podkreślił Sąd I instancji, nie chodzi w tym przypadku o takie same czy podobne sprawy, lecz o orzeczenie tożsame zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. WSA we Wrocławiu, podsumowując swoje rozważania, doszedł do przekonania, że - po pierwsze - orzeczenie NSA z dnia 30 lipca 2024 r. zapadło, po wydaniu postanowienia z dnia 11 września 2023 r., a - po drugie - zostało wydane nie w następstwie rozpoznania wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, a po rozpoznaniu skargi B. O. na przewlekłość postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 860/22. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany prze adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Zamieścił również wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest: a) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 273 § 2 i § 3 p.p.s.a. w wyniku dokonania w sprawie rażąco błędnych ustaleń, albowiem: - wbrew twierdzeniom Sądu w sprawie występowały okoliczności, o których mowa w art.273 § 2 i § 3 p.p.s.a., a tymi okolicznościami jest przewlekłość działania organu w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, którą to okoliczność (występującą w dacie wydania postanowienia z dnia 11 września 2023 r.) ustalił i potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30.07.2024r. (sygn. akt II OPP 10/24); b) art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 282 § 2 p.p.s.a. - na skutek błędnego oddalenia skargi o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy w sprawie zachodzą przesłanki do uwzględnienia tej skargi (opisane w zarzucie powyżej). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie wystąpiły, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do ograniczenia kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Istotą zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest zarzucana Sądowi I instancji błędna kwalifikacja wskazanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyli nieuznanie wydanego przez ten Sąd postanowienia z dnia 30 lipca 2024 r., sygn.. akt II OPP 10/24, jako – po pierwsze okoliczności lub środka dowodowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu oraz – po drugie jako wykrytego później prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy. Skarżący kasacyjnie w obydwu postawionych zarzutach podniósł bowiem naruszenie zarówno przepisu art. 273 § 2 i § 3 p.p.s.a., jak też przepisu art. 282 § 2 p.p.s.a., który stanowi z kolei, że po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza. W zakresie tego ostatniego przepisu skarżący kasacyjnie, uzasadniając tak postawiony zarzut, wywiódł, że istniały podstawy do uchylenia postanowienia z dnia 11 września 2023 r. właśnie ze względu na zaistnienie dwóch podstaw restytucyjnych wymienionych w art. 273 § 2 i § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, umożliwia bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy, która była już wcześniej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego i zakończona została w sposób uregulowany w przepisach prawa, a rozstrzygnięcie tej sprawy pozostaje w obrocie prawnym. Skarga o wznowienie postępowania sądowego przysługuje od określonych orzeczeń i została oparta na stosunkowo wąsko określonych podstawach, które w ocenie ustawodawcy pozwalają na przełamanie skutku prawomocności orzeczenia. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania przesłanki wznowienia powinny być interpretowane w sposób ścisły. Celem tej instytucji jest weryfikacja orzeczenia prawomocnego pod kątem enumeratywnie wyliczonych, kwalifikowanych naruszeń prawa oraz - w razie ich stwierdzenia - usunięcie z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia i zastąpienia go rozstrzygnięciem wolnym od wad. Pogląd ten jest poglądem powszechnie przyjętym w orzecznictwie sadowoadministracyjnym (por. m.in. jedno z ostatnich orzeczeń NSA – wyrok z dnia 30 września 2025 r., sygn. akt I GSK 869/22, LEX nr 3937198). Sąd I instancji trafnie uznał, że przytoczone przez skarżącego kasacyjne podstawy wznowieniowe nie mieszczą się w dyspozycjach norm z przepisu art. 273 § 2 i § 3 p.p.s.a. I tak, w odniesieniu do podstawy wymienionej w art. 273 § 2 p.p.s.a. wynikiem prawidłowej, ścisłej wykładni tego przepisu jest wyprowadzenie normy o treści następującej: "przez okoliczności faktyczne lub środki dowodowe (które zostały później wykryte), należy rozumieć tylko takie okoliczności dowody, które istniały przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego, które miałoby zostać wznowione" (tak też NSA m.in. w wyroku z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt FSK 13/22, Legalis nr 2755308, wyrok z dnia 2 grudnia 2021 r, sygn. akt I OSK 226/19, Legalis nr 2683747). Już tylko zatem z prostego zestawienia daty wydania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygn. akt II SO/Wr 4/23 z datą wydania postanowienia NSA pod sygn. akt II OPP 10/24 wynika, że orzeczenie NSA wydano później i tym samym nie można w żaden sposób zakwalifikować go jako okoliczności, czy też środka dowodowego istniejącego przed datą przypadająca na dzień 11 września 2023 r. Również i podstawa restytucyjna z art. 273 § 3 p.p.s.a winna być odczytywana ściśle. Podstawą skargi o wznowienie postępowania może być tylko takie wykryte później prawomocne orzeczenie, które dotyczy tego samego stosunku prawnego. Przy zastosowaniu ścisłej wykładni językowej, musi zatem dotyczyć tej samej sprawy, a więc musi zachodzić tożsamość materii i stron. Innymi słowy musi zachodzić tożsamość przedmiotowo – podmiotowa danego postępowania (danej sprawy). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, taka tożsamość nie istnieje pomiędzy przedmiotem sprawy w postaci wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 11 września 2023 r.) a przedmiotem sprawy w postaci przewlekłości postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 860/22 ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem pierwszego orzeczenia był kwestia zasadności wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie obowiązków, które ściśle wiązały się z rozpoznaniem skargi wnoszonej do Sądu I instancji. Stroną tej sprawy był zatem skarżący (wnioskodawca) i organ (w tym przypadku Rada Miejska w [...]), a Sąd orzekał w tej sprawie w oparciu o przepisy p.p.s.a. Natomiast w sprawie o sygn. II OPP 10/24, NSA uwzględnił skargę na przewlekłość WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 860/22. Stroną tej sprawy był skarżący i WSA we Wrocławiu, a NSA orzekał na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2023 r., poz. 1725). W konsekwencji, w odniesieniu do dwóch opisanych powyżej spraw można mówić o ich jedynie pośrednim, formalnym związku, lecz już nie o związku materialnym i podmiotowym. Jak już wyjaśniono powyżej, tylko ten ostatni normatywny związek mieści się w podstawie restytucyjnej przewidzianej w art. 273 § 3 p.p.s.a. Z przedstawionych powodów nie mogły również odnieść zamierzonego skutku powiązane z przepisem art. 273 § 2 i § 3 p.p.s.a. zarzuty naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. Co oczywiste Sąd I instancji nie mógł też naruszyć przepisu art. 282 § 2 p.p.s.a., ponieważ w sprawie nie zaszły podstawy do uchylenia postanowienia Sądu I instancji z dnia 11 września 2023 r. wobec prawidłowo stwierdzonej niezasadności skargi o wznowienie postępowania zakończonego tymże postanowieniem. Jednocześnie NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną uznał, że wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. były od początku nieskuteczne, ponieważ Sąd I instancji prowadząc postępowanie nie stosuje przepisów procedury administracyjnej orzekając w zakresie zgłaszanych przed nim dowodów w oparciu o przepisy p.p.s.a. Kontrolując zaś legalność działalności organów administracji bada wyłącznie prawidłowość stosowania przepisów postępowania administracyjnego, nie stosując ich w odrębnym, właściwym dla siebie postępowaniu - postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.