II OSK 883/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. L. i B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt ll SA/Po 315/24 w sprawie ze skargi T. L. i B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 5 marca 2024 r., nr SKO-ZP-4160/14,15/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 listopada 2024 r., sygn. akt ll SA/Po 315/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi T. Ł. i B. Ł. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (dalej: Kolegium, SKO) z 5 marca 2024 r. nr SKO-ZP-4160/14,15/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 5 października 2022 r. (wpływ do organu) wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW dla części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Wójt Gminy Olszówka (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) decyzją z 18 grudnia 2023 r. nr 6730.14.2022-23 ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że planowana inwestycja jest instalacją odnawialnych źródeł energii, zatem w myśl art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) nie podlega badaniu dobre sąsiedztwo, ani kwestia dostępu do drogi publicznej. Ponadto, spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Jednocześnie nie jest to inwestycja, która mogłaby znacznie albo potencjalnie oddziaływać na środowisko. Tego rodzaju inwestycje zostały usunięte z wykazu zawartego w osobnym rozporządzeniu. W odniesieniu do zarzutów odwołania wyjaśniono, że nie ma przeszkód, aby wydać decyzję o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jeżeli można z niej wyodrębnić tereny o różnym przeznaczeniu. Dalej, że niezbędne są tylko te media, które będą wpływały na prawidłowe funkcjonowanie inwestycji. W tym przypadku jest to wyłącznie energia elektryczna. WSA w Poznaniu we wskazanym na wstępie wyroku z 28 listopada 2024 r. stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności, w odniesieniu do realizacji inwestycji na części działki ewidencyjnej podano, że z uwagi na odstąpienie od konieczności badania dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, w sytuacji działania na rzecz promocji produkcji energii ze źródeł odnawialnych, dopuszczalne jest ulokowanie farmy fotowoltaicznej na części działki. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ w sprawach, w których inwestor planuje posadowienie inwestycji z kategorii odnawialnych źródeł energii, dopuszczalne jest przyjęcie do analizy fragmentu działki ewidencyjnej, co należy oczywiście traktować jako wyjątek od zasady, że nowa zabudowa może być lokowana na całej działce ewidencyjnej. W ocenie sądu wojewódzkiego niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a.). Wyjaśniono, że brak wezwania skarżących do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym może być traktowane jako naruszenie, ale nie daje to podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli skarżący mogli skutecznie skorzystać ze swojego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia. Wskazano, że Kolegium nie przeprowadziło żadnych czynności, o których mowa w art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ dysponowało zgromadzonym materiałem dowodowym i należało go jedynie ocenić w świetle postawionych zarzutów odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne przyjęcie, że w przypadku farm fotowoltaicznych ustalenie warunków zabudowy może odnosić się także do określonej części działki i w związku z tym zostały spełnione wszelkie przesłanki, podczas gdy przedmiotem rozpoznania organu powinna być cała działka; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że brak zawiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania odwoławczego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie może być traktowane jako naruszenie praw strony, podczas gdy w ten sposób skarżący zostali pozbawieni możliwości czynnego udziału na każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie stawia zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bez wskazania punktu tego przepisu. Tymczasem przepis ustępu pierwszego składa się z sześciu punktów, stanowiących o warunkach, które muszą zostać spełnione, aby inwestor uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy. Podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego sformułowania, mając na uwadze, że NSA orzeka wyłącznie w jej granicach. Brak wskazania konkretnie naruszonego przepisu stanowi wadliwość wskazującą na nieskuteczność zarzutu (por. wyrok NSA z 19 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 439/24). Jednakże z samego zarzutu oraz rozwinięcia zawartego w uzasadnieniu wynika, że przepisem, który kwestionuje skarżący kasacyjnie jest art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalający regułę, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawiera m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem. Realizując powyższy nakaz ustawowy inwestor we wniosku podał, że teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej (pkt 7.2 wniosku). Niemniej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 53 pkt 3 u.p.z.p. i zwłaszcza ten ostatni przepis w połączeniu z argumentacją skargi kasacyjnej pozwolił ostatecznie na rozpatrzenie tego zarzutu. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. NSA w obecnym składzie w pełni podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów (kiedy obowiązywał § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie" oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którym dopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2419/22, z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 964/23, z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1751/22, z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19). Stan prawny jednak uległ z dniem 3 stycznia 2022 r. zasadniczej zmianie na mocy nowelizacji u.p.z.p. ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) – dalej: "ustawa z 17 września 2021 r.". Wniosek o wydanie warunków zabudowy został zaś złożony w dniu 5 października 2022 r. kiedy to obowiązywały nowe przepisy, które nie nasuwają już wątpliwości interpretacyjnych odnośnie rozumienia terenu inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przy czym na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Przepis ten zastąpił uprzednio obowiązujący § 3 rozporządzenia, który wymagał, aby analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona w obszarze wyznaczonym wokół działki budowlanej, nie zaś terenu. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji (odpowiednio warunków zabudowy) powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Jako granice terenu wyznaczono liniami na załączonej do wniosku mapie (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) część działki nr [...] wraz ze wskazaniem w treści wniosku, co znajduje pełne usprawiedliwienie w przytoczonych wyżej przepisach rangi ustawowej. Tym samym należy przyjąć, że co do zasady możliwe i dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (vide np. wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 930/24; wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 389/24; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; wyrok NSA z 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1360/23). Takie podejście jest głęboko racjonalne, pozwala w szczególności zapewnić równowagę między potrzebą ochrony określonych wartości, takich jak np. ochrona środowiska (art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), a prawem zabudowy nieruchomości (art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Równocześnie należy zastrzec, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2482/23). W niniejszej sprawie ograniczenie do części działki wynika zapewne z bardzo wysokiego areału działki ewidencyjnej i skonfrontowania tej powierzchni z niewielką powierzchnią niezbędną pod inwestycję, przy koncepcji budowy etapowej. Jako nieusprawiedliwiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że brak zawiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania odwoławczego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie może być traktowane jako naruszenie praw strony. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zakwestionowany przepis obliguje organ do wysłuchania stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Jedynie w sytuacjach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w § 1, czyli gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Powyższe regulacje dotyczą zarówno postępowania przed organem I instancji jak i II instancji, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę w art. 10 § 1 k.p.a. zwrotu "przed wydaniem decyzji". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji stanowi dla strony niejako ostatnią szansę na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, a zatem wyznaczenie terminu na wypowiedzenie jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ powinien oczekiwać na stanowisko strony. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. wyroki NSA z 9 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 410/25, z 24 września 2025 r. sygn. akt II OSK 718/23, z 7 października 2025 r. sygn. akt II OSK 849/23). To do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Takich okoliczności skarżący kasacyjnie skutecznie nie wykazali. Organ I instancji nie uchybił w/w przepisowi bowiem zawiadomił pismem z 6 listopada 2023 r. wszystkie strony o prawie zapoznania się z aktami i wypowiedzeniem się w sprawie. Natomiast Kolegium nie wysyłając zawiadomienia uchybiło przepisowi, ale bez wpływu na wynik sprawy. Otóż nie przeprowadzało żadnego postępowania, a jedynie dokonało oceny zgromadzonego materiału oraz zarzutów odwołania. Ponadto skarga do sądu wojewódzkiego dawała stronie możliwość postawienia konkretnych zarzutów oraz żądania przeprowadzenia czynności, których została pozbawiona wskutek zaniechania SKO - co nie miało miejsca. Tym samym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie miał żadnej doniosłości prawnej i został oceniony jako niezasadny. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.