II OSK 890/25

Dnia 24 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2461/24 w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 sierpnia 2024 r. znak: ZN.WOD.4351.37.2024.3.JK w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 15 stycznia 2025 r., VII SA/Wa 2461/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi D. S.A. z/s w K. (Spółka, inwestor) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z 12 sierpnia 2024 r. znak: ZN.WOD.4351.37.2024.3.JK, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie GDDKiA z 8 maja 2024 r. znak: O/RZ.Z-3.4351.216.2024.1.EG oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, GDDKiA postanowieniem z 8 maja 2024 r. znak: O/RZ.Z-3.4351.216.2024.1.EG, odmówił uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] znak: RPGK.6730.134.2023, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji Spółki polegającej na: "budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym zadaszenia nad strefą dostaw i latarni oświetleniowych na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] oraz części działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w [...], gm. [...]", w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr 77 Lipnik – Przemyśl. W wyroku VII SA/Wa 2461/24 przywołano, że organ centralny wskazał, iż skomunikowanie terenu inwestycji zostało przedstawione w pkt 3 ppkt 3 lit. a projektu decyzji, tj. "teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi krajowej publicznej DK77 o nr ewid. [...] w [...]". Dalej podkreślił organ, że planowane skomunikowanie winno być określone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jako sposób realnego połączenia drogi krajowej z działką, na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym zadaszenia nad strefą dostaw i latarni oświetleniowych. Według informacji będących w posiadaniu zarządcy drogi krajowej, do działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] oraz części działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w m. [...], zjazd nie został przebudowany i nie posiada parametrów technicznych, które zapewniłyby bezpieczeństwo komunikacyjne niezbędne do obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego, mimo że inwestor uzyskał pozytywną decyzję GDDKiA z 23 stycznia 2024 r., znak: O/RZ.Z- 3.4241.172.2023.3.EG, zezwalającą na przebudowę zjazdu. Inwestor nie uzgodnił z zarządcą drogi rozwiązań projektowych zjazdu zwykłego i nie wykonał zjazdu w terenie. Tymczasem, zdaniem organu centralnego, właściwy dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. GDDKIA zwrócił uwagę, że w chwili orzekania przezeń działki o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] oraz części działek o nr ewid. [...] i [...] położone stanowią grunty rolne zabudowane oraz pastwiska trwałe klasy RV, Lzr-PsVI, B, PsV, PsVI, PsV. Zmiana sposobu zagospodarowania działki polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym zadaszenia nad strefą dostaw i latarni oświetleniowych, spowoduje zwiększenie ruchu na tym zjeździe, korzystać bowiem z niego będą docelowo pracownicy, dostawcy oraz klienci. Częstszy ruch na zjeździe będzie również generowany podczas budowy wspomnianych obiektów budowlanych, ponieważ ze zjazdu korzystać będą wykonawcy, kierujący maszynami budowlanymi oraz samochodami ciężarowymi. W ocenie zarządcy drogi zjazd nie może zapewnić bezpiecznych manewrów związanych z włączaniem i wyłączaniem się do drogi krajowej nr 77 dla planowanej inwestycji ze względu na istniejące parametry geometryczne zjazdu (m. in. szerokość jezdni zjazdu, wyłukowania), które uniemożliwiają przejazd pojazdu miarodajnego. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2461/24 kolejno wskazano, że GDDKiA, rozpatrując wniosek Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżonym następnie do sądu postanowieniem – działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024, poz. 977 ze zm., Upzp), art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024, poz. 320, Udp) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. –utrzymał w mocy własne postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Organ ten ustalił, że w otoczeniu analizowanej nieruchomości mamy do czynienia ze ścisłą zabudową, dlatego też należy przyjąć, że działki inwestycyjne stanowią teren leżący w otoczeniu drogi krajowej nr 77, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Organ centralny zwrócił przy tym uwagę, że w sąsiedztwie przedmiotowych działek zlokalizowane jest skrzyżowanie typu rondo. Zarządca drogi przeanalizował projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem art. 43 ust. 1 Udp, a mianowicie, czy planowana lokalizacja budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym zadaszenia nad strefą dostaw i latarni oświetleniowych, nie narusza "jego zapisów" w zakresie ich odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 77, tj. co najmniej 10 m. Wskazał, że zgodnie z mapą zasadniczą nadesłaną przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], nieprzekraczalna linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 77, została ustalona w odległości 25 m, ponadto w treści projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazano w pkt 3 ppkt 1 lit. a "dla objętych wnioskiem działek o nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz części działek o nr [...] i nr [...] pod planowaną budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej publicznej drogi krajowej nr 77 o nr [...] w [...]". A zatem w ocenie organu odwoławczego, powyższe zapisy spełniają wymogi zawarte w art. 43 Udp. 2.3. W wyroku przywołano dalszą argumentację GDDKiA, który analizując drugi warunek uzgodnienia wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 Udp, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz część działki o nr [...] są niezabudowane i stanowią grunty rolne oraz pastwiska stałe, zaś działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji, w pkt 3 ppkt 3 lit. a wskazano, że "teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi krajowej publicznej DK 77 o nr [...] w [...]". Jak wynikać ma z akt, działka nr [...], na której m. in. ma zostać zrealizowana inwestycja, posiada urządzony zjazd gruntowy z drogi krajowej nr 77, zlokalizowany w km 84+228 strona prawa, na którego przebudowę właściciele nieruchomości uzyskali zgodę w decyzji z 23 stycznia 2024 r. Jednakże na dzień orzekania w przedmiocie uzgodnienia przedmiotowego projektu zjazdu nie przebudowano. Brak jest rozwiązań projektowych zjazdu oraz faktycznego przebudowania zjazdu na działkę nr [...]. Organ centralny wyjaśnił przy tym, że obecnie nie funkcjonuje już podział na zjazdy publiczne, lecz zgodnie z § 54 pkt 4 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, odpowiednikiem dawnych zjazdów publicznych są zjazdy zwykłe i właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości jest zjazd zwykły. Organ centralny podkreślił, że droga krajowa nr 77 na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 8 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy G). Wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Udp, zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA, do którego właściwości należą sprawy m. in. z zakresu ochrony dróg. Z kolei art. 4 pkt 21 Udp definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Natomiast § 11 rozporządzenia technicznego wprowadził rozdzielenie dróg ze względu na klasy. Tak więc droga krajowa klasy G usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Dodatkowo, zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2020/2021 r. natężenie ruchu było wysokie na odcinku drogi krajowej nr 77 od km 76+259 do km 85+765 i wynosiło 4943 poj./dobę). Utrzymując w mocy postanowienie odmawiające uzgodnienia wskazano, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, generowałaby znacząco większy ruch na drodze krajowej nr 77. W obecnym stanie faktycznym funkcjonuje nieprzebudowany zjazd gruntowy do działki nr [...], który nie spełnia wymagań pod względem parametrów technicznych, koniecznych do komunikacji dla pojazdów osobowych, ale również pojazdów służących do obsługi inwestycji, np. śmieciarki, samochody ciężarowe dostarczające towar. Powyższe jest istotne, ponieważ w sąsiedztwie zjazdu zlokalizowane jest skrzyżowanie typu rondo. Organ wskazał, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Istniejący zjazd jest zjazdem gruntowym i nie spełnia wymagań technicznych dla zjazdu wymaganego dla zabudowy usługowo-handlowej. Zjazd dla tego typu zabudowy wymaga nawierzchni twardej oraz odpowiednich promieni wjazdowych. W związku z tym istniejący zjazd gruntowy z drogi krajowej nr 77 do działki nr [...] należy przebudować. Dopiero przebudowa zjazdu do parametrów wskazanych w pkt od 1 do 18 decyzji z 23 stycznia 2024 r. zapewni odpowiednią ochronę dla ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr 77. Za oczywiste uznano, że zwiększony ruch pojazdów do budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą wymaga innych rozwiązań komunikacyjnych niż połączenie gruntu rolnego i pastwiska z drogą, jak funkcjonowało to dotychczas. Konkludując organ centralny podał, że zarządca drogi zobowiązany jest negatywnie zaopiniować przedłożony projekt decyzji z uwagi na brak odpowiedniego skomunikowania tej inwestycji w obecnym stanie faktycznym, tj. bezpiecznego włączenia ruchu generowanego przez przedmiotową inwestycję z działki nr [...] do drogi krajowej nr 77 zjazdem gruntowym w km 84+228 strona prawa, a tym samym niespełnienie przez uzgadniany projekt wymogów art. 35 ust. 3 Udp. Organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość, na której ma powstać przedmiotowa inwestycja, w dacie orzekania nie posiada obsługi komunikacyjnej, która może zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa na drodze krajowej, a projektowane rozwiązania nie zapewniają bezpieczeństwa użytkownikom tej drogi, co jednoznacznie uniemożliwia uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. 3.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na w/w postanowienie GDDKiA wniosła D. S.A. z/s w K. 3.2. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 35 ust. 3 Udp poprzez błędne przyjęcie, że niemożliwym jest w obecnym stanie faktycznym uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem pozytywne rozstrzygnięcie uzależnione jest od przebudowy obecnie istniejącego zjazdu na drogę krajową 77; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez wadliwe przyjęcie, że brak jest spełnienia ww. przesłanki, podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od stanu technicznego zjazdu i faktycznej realizacji planowanej przebudowy, a stanowi wyłącznie o wymogu dostępu terenu do drogi publicznej; 3.3. W skardze podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie planowanej inwestycji oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności "brak wyjaśnienia dlaczego przedmiotowy teren organ uznał za teren poza terenem zabudowy", 2) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia postanowienia w sposób lakoniczny, gdzie przytoczone w nim przepisy nie są powiązane z przepisami, na podstawie których wydano zaskarżone postanowienie i nie wyjaśniają stronie, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej GDDKiA nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy. 3.4. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. 3.5. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2461/24 przywołano, że w odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ zaniechał ustaleń faktycznych relewantnych z punktu widzenia prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego. Zauważa sąd pierwszej instancji, że zarządca drogi ocenia zgodność planowanych inwestycji w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego i w tym aspekcie postanowienie uzgodnieniowe powinno się odwoływać do zaplanowanej obsługi komunikacyjnej wynikającej z projektu decyzji o warunkach zabudowy, a ten zakłada obsługę komunikacyjną bezpośrednio z drogi krajowej nr 77. Zwraca się uwagę, że sam organ uzgodnieniowy wskazuje, działka nr [...] posiada bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr 77. Zdaniem sądu wojewódzkiego zarządca drogi powinien wykazać związek pomiędzy powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu, a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi. Z obowiązku tego w sprawie niniejszej organ się jednak nie wywiązał. Konkludując, sąd pierwszej instancji podzielił zarzuty skargi o wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, które doprowadziło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 61 ust 1 pkt 2 Upzp w zw. z art. 35 ust. 3 Udp, a także naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., bowiem w ocenie tegoż sądu postępowanie organu narusza zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organu. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GDDKiA – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) przedmiotowemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp w zw. z art. 35 ust 3 Udp poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że poza ustawowym zakresem kognicji organu w zakresie dokonania uzgodnienia było ustalenie, że istniejący na datę dokonywania uzgodnienia zły stan techniczny zjazdu publicznego, który ma obsługiwać pod względem komunikacyjnym planowaną inwestycję, nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę uzgodnienia warunków zabudowy; skutkiem powyższego naruszenia, WSA uwzględnił skargę, która powinna zostać oddalona z uwagi na fakt, że uzgodnienie warunków zabudowy planowanej inwestycji nie jest możliwe z powodu braku możliwości bezpiecznego włączenia do drogi krajowej oraz z powodu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego uczestników, wynikającego ze złego stanu technicznego zjazdu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. art. 153 (w skardze kasacyjnej nie określono nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu) poprzez zbyt lakoniczne sformułowanie przez WSA oceny prawnej i wskazań ograniczające się do nakazania organowi dokonania pogłębionej analizy przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, przy czym ocena ta i wytyczne nie wskazują tych okoliczności stanu faktycznego, które jeszcze powinny zostać wyjaśnione przez organ. 5.3. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuca się w skardze kasacyjnej także naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp w zw. z art. 35 ust. 3 Udp, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 35 ust. 3 Udp poprzez błędne uznanie przez WSA, że ustalone przez organ okoliczności przedmiotowej sprawy, takie jak zły stan techniczny zjazdu obsługującego komunikacyjnie zaplanowane przedsięwzięcie, kategoria drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa nie stanowią przesłanek uzasadniających odmowę uzgodnienia warunków zabudowy na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 Udp z powodu braku możliwości bezpiecznego włączenia do drogi ruchu drogowego oraz z powodu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego uczestników, wynikającego ze złego stanu technicznego zjazdu; skutkiem dokonania niewłaściwego zastosowania przepisu art. 35 ust. 3 Udp było nieprawidłowe uznanie przez WSA, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego, uzasadniające odmowę dokonania uzgodnienia warunków zabudowy. 5.4. W konsekwencji powyższych naruszeń, WSA błędnie uwzględnił skargę, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również nie zaistniały przesłanki uzasadniające naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, oświadczył także, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie, wnosi o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. 5.5. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej starano się rozwinąć jej podstawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak istnienia przed rozpoczęciem budowy planowanej inwestycji zjazdu posiadającego wystarczający stan techniczny do obsługi komunikacyjnej tej inwestycji skutkuje brakiem możliwości uzgodnienia przez organ sposobności skomunikowania tej inwestycji z drogą publiczną. Przywołano wyimki zawarte w wyroku IV SA/Wa 1776/19, który był także powoływany w zaskarżonym wyroku. Organ wywodzi, że jego stanowisko znajdować miało aprobatę w orzecznictwie NSA. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie organu w sprawie został zebrany i wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy, zaś sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił, że nie zaistniały przesłanki do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Odnosząc się do treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdzie ograniczono się – w kwestii obsługi komunikacyjnej terenu planowanej budowy – do stwierdzenia, że teren posiada bezpośredni dostęp do drogi krajowej publicznej DK 77, w ocenie skarżącego kasacyjnie istniejący zjazd nie zapewnia – z punktu widzenia charakteru drogi jako głównej tranzytowej – bezpieczeństwa ruchu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Sądu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. 6.2. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał jego podstawę prawną (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności sąd a quo prawidłowo ustalił istotę sprawy, sprowadzającą się do odmowy uzgodnienia przez skarżący kasacyjnie organ projektu decyzji o warunkach zabudowy z tego tylko względu, że nie został zrealizowany zjazd publiczny na działkę nr [...] w [...], na warunkach określonych w decyzji GDDKiA z 23 stycznia 2024 r. zezwalającej na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. W ocenie sądu pierwszej instancji na etapie uzgodnienia projektu decyzji (o warunkach zabudowy – uwaga Sądu) pozostaje bez znaczenia czy zjazd taki istnieje, czy też nie. Przedmiotem bowiem uzgodnienia jest ocena możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu (s. 9 skarżonego wyroku). W dalszych motywach skarżonego wyroku wskazano, że organ zaniechał ustaleń faktycznych relewantnych z punktu widzenia prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego podkreślając, że postanowienie uzgodnieniowe powinno się odwoływać do zaplanowanej obsługi komunikacyjnej wynikającej z projektu decyzji o warunkach zabudowy (s. 10 skarżonego wyroku). W wytycznych skarżonego wyroku nakazano dokonać ponownie pogłębionej analizy przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego i dokonać uzgodnienia lub wydania postanowienia odmownego (s. 11 skarżonego wyroku). Nawet jeśli uznać, że te wytyczne organ ocenia jako lakoniczne, to nie można zgodzić się, że zarzut kasacyjny odnośnie naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest skuteczny. 6.3. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp w zw. z art. 35 ust 3 Udp, jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp w zw. z art. 35 ust. 3 Udp, podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w integralnym związku. Istota sprawy – trafnie dostrzeżona przez sąd pierwszej instancji – sprowadza się do oceny trafności oparcia odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogi krajowej nr 77 Lipnik-Przemyśl, na tej okoliczności, wedle której o kierunku rozstrzygnięcia przez organ przesądził brak zrealizowania zjazdu publicznego do terenu planowanej inwestycji. W istocie zatem organ uzależnił pozytywne uzgodnienie od dokonania uprzedniej przebudowy istniejącego zjazdu i dostosowania jego parametrów do potrzeb planowanej przez inwestora działalności, czyniąc to stanowisko podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji co do reguły jest prawidłowe. 6.4. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że kwestia parametrów zjazdu z drogi publicznej na teren planowanej inwestycji, dla której sporządzony został projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie jest zagadnieniem, które powinno być rozważane w ramach postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i które winno stanowić element przesądzający o treści stanowiska organu. Realizacja zjazdu z terenu inwestycji na drogę publiczną jest bowiem odrębną sprawą administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 Udp. Zgodnie z art. 29 ust. 1 Udp, co do reguły budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie do treści art. 29 ust. 3a Udp zezwolenie na lokalizację zjazdu dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Żaden przepis prawa nie uzależnia wyniku postępowania uzgodnieniowego z zarządcą drogi w toku ustalania warunków zabudowy od uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji bądź przebudowy zjazdu wydanego na podstawie art. 29 Udp. Z tego powodu proponowana przez organ centralny inwestorowi chronologia kolejnych etapów przygotowania przedmiotowej inwestycji nie ma oparcia w prawie i jej niedochowanie nie mogło stanowić usprawiedliwienia dla odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Stanowisko powyższe było prezentowane w judykaturze (por. motywy wyroków NSA z: 26 lutego 2024 r., II OSK 2583/22, i 11 czerwca 2025 r., II OSK 1030/24, CBOSA.nsa.gov.pl), podziela je Sąd w tym składzie. 6.5. Podzielić również wypadnie i te poglądy jurydyczne, w ramach których wskazuje się, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Zatem zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 Udp i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 2251/19, LEX nr 3503333). GDDKiA winien zatem rozpoznać sprawę uzgodnienia projektu decyzji w aspekcie swoich kompetencji, uwzględniając wszakże, iż uprzednio wydana została decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 77 na działkę nr [...] w [...]. Należy zauważyć, że judykatura dopuszcza możliwość akceptacji projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagami, np. sygnalizującymi konieczność realizacji zjazdu na etapie faktycznej realizacji robót budowlanych związanych z projektowaną inwestycją (por. motywy przywoływanego uprzednio wyroku II OSK 1030/24 i tam powoływane inne judykaty). To, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego, nie oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza o jego wykorzystaniu przy realizacji planowanej inwestycji. Zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy warunku obejmującego obowiązek przebudowy istniejącego zjazdu jako konsekwencji stanowiska organu uzgadniającego spowoduje, że planowana inwestycja będzie mogła być zrealizowana wyłącznie po przebudowie zjazdu. 7. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku trafnie uznano, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie GDDKiA zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 3 Udp, co uprawniało sąd pierwszej instancji do ich uchylenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.