II OSK 894/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Kieleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1735/24 w sprawie ze skargi Starosty Kieleckiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2024 r., znak: DOR.521.30.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1735/24, oddalił skargę Starosty Kieleckiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 maja 2024 r., nr DOR.521.30.2024.AMO, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 4 kwietnia 2024 r., nr IR.I.7840.4.23.2024, którym organ, na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdził, że Starosta Kielecki dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę z 7 lipca 2021 r., znak: B-I.6740.7.40.2021, o 78 dni i wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 39000 zł. W zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie Starosty Kieleckiego podzielił ustalenia i wnioski poczynione przez Wojewodę Świętokrzyskiego, w świetle których Starosta Kielecki popadł w zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w następstwie wniosku inwestora z 9 lipca 2021 r. trwającą 78 dni, za co wymierzył karę wynoszącą 39000 zł. Przy tym organy obu instancji nie miały wątpliwości, że ustawowy termin 65 dni na wydanie decyzji winien być liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji. Odnosząc się do powoływanych w zażaleniu Starosty okoliczności związanych z uwarunkowaniami stanu epidemii COVID-19 stanowiących – w jego ocenie - niezależne od organu przeszkody w terminowym rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wniosek w tej sprawie został złożony 9 lipca 2021 r., już po uchyleniu tych przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, które wstrzymywały rozpoczęcie i zawieszały bieg terminów procesowych i materialnych. Organ odwoławczy odnosząc się do przedłożonej wraz z zażaleniem analizy funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę zadań w zakresie wynikającym z ustawy Prawo budowlane oraz ustaleń w zakresie realizacji zadań ustawowych – analiza zasobów wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682), zwanej dalej Prawem budowlanym, organ wyższego stopnia jest zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni. Zdaniem organu odwoławczego, podniesione przez Starostę Kieleckiego kwestie związane z terminowością załatwiania spraw z uwzględnieniem zasobów kadrowych (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę Starostwa. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych z lat 2007-2016, w świetle którego długiego okresu rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw, a problemy organizacyjno-kadrowe organu nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu i będą nimi tylko takie, które pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego, uniemożliwiają organowi wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Przyczyny niezależne od organu to obiektywne zdarzenia zewnętrzne w stosunku do organu i niezależne od niego, tj. siła wyższa, działania i zaniechania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do Sądu pierwszej instancji Starosta Kielecki zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia niekompletnego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia oraz na przyjęciu, że Starosta Kielecki dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 7 grudnia 2021 r., podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem z przyczyn niezależnych od organu, których nie uwzględniono. Zarzucono również naruszenie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz związane z problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do okresu, po jakim wydana została przez Starostę Kieleckiego decyzja z 7 grudnia 2021 r. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego. Starosta powtórzył argumentację sformułowaną w zażaleniu na postanowienie Wojewody i zobrazował ją załączonym ponownie zestawieniem danych, które w jego przekonaniu potwierdzają, że trwający na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemią i stan epidemii od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 1 lipca 2023 r. miał wpływ na funkcjonowanie Starostwa, bowiem opóźnienie w procedowaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie nie było spowodowane celowym działaniem organu, ale obiektywnymi, niesprzyjającymi, utrzymującymi się długotrwale okolicznościami. Nie jest również skutkiem lekceważenia przez organ obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na nim obowiązków, ale wynikiem m.in. rekordowego wzrostu ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę. Znaczny przyrost liczby wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym (spowodowanym m.in. absencją pracowników przebywających na kwarantannie w celu zapobiegania rozprzestrzeniania koronawirusa oraz absencją pracowników związaną z opieką nad dziećmi w związku z zamknięciem z powodu COV1D-19 żłobka/przedszkola/szkoły) spowodowały piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych. Niedostosowana do liczby spraw obsada kadrowa nie pozwalała na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań leżących w kompetencji organu. Starosta w oparciu o zestawienie danych wyjaśnił, że w roku 2020 wpłynęło 2756 wniosków o pozwolenie na budowę. W roku 2021 wpłynęło 2483 wniosków o pozwolenie na budowę. W pierwszym kwartale 2022 r. wpłynęło 513 wniosków o pozwolenie na budowę. W roku 2020 wydano 1921 decyzji o pozwoleniu na budowę (bez wniosków złożonych w 2019 r.). W roku 2021 wydano 2148 decyzji o pozwoleniu na budowę. W pierwszym kwartale 2022 r. wydano 770 pozwoleń na budowę. W drugim półroczu 2020 r. liczba wniosków o pozwolenie na budowę oraz zgłoszeń budowy zwiększyła się w odniesieniu do I półrocza (1436 do 1320 wnioski, 317 do 168 zgłoszenia), natomiast liczba faktycznych etatów zmniejszyła się - wzrost liczby zwolnień lekarskich (wzrost nieobecności o ok 2 etaty - zwolnienia lekarskie). Wzrost nieobecności pracowników Wydziału Budownictwa w okresie od IX.2020 r. do XII.2020 r. w połączeniu ze wzrostem liczby spraw do załatwienia miało negatywny wpływ na stan realizacji zadań Wydziału w późniejszym terminie. W I półroczu 2021 r. nastąpił kolejny wzrost liczby zgłoszeń budowy (494), gdzie w całym 2020 r. było ich 485. W roku 2020 złożono do Wydziału Budownictwa 485 zgłoszeń budowy, natomiast w roku 2021 już 1184. Zaznaczono, że w roku 2021 wpłynęło 2483 wniosków o pozwolenie na budowę i zostało wydane 2148 decyzji o pozwoleniu na budowę. W roku 2021 złożono do Wydziału Budownictwa 1184 zgłoszeń na budowę. Podkreślono przy tym, że zgłoszenia budowy nie były przeterminowane, a Urząd musiał je traktować priorytetowo z uwagi na to, że brak reakcji organu w ciągu 21 dni uznany byłby za zgodę na budowę. Ponadto, rozpatrzono 1859 zgłoszeń, które nie są rejestrowane w Centralnym Rejestrze Wniosków Decyzji i Zgłoszeń (RWDZ). Powyższe liczby nie uwzględniają bieżącej obsługi klientów oraz pozostałych wniosków obsługiwanych przez Starostę Kieleckiego w ramach obowiązków organu architektoniczno - budowlanego pierwszej instancji. Daje to obraz obciążenia pracowników Wydziału obowiązkami. Działając w reżimie sanitarnym Starosta Kielecki rozpoznawał sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w kolejności wpływu poszczególnych wniosków do urzędu, wykorzystując maksymalnie dostępne zasoby ludzkie. Zdaniem Starosty rozpoznając niniejszą sprawę należało uwzględnić fakt, że wystąpienie stanu epidemii niewątpliwie należy uznać za działanie siły wyższej. Rozpoznając skargę Starosty Kieleckiego Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku przychylił się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, że prawidłowo przyjęto za datę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dzień wpływu wniosku do Starostwa. Wskazywana przez Starostę data wszczęcia postępowania, utożsamiana z uzupełnieniem materialnoprawnych braków złożonego przez inwestorów wniosku, stoi w sprzeczności z przepisami k.p.a. Za uwzględnieniem skargi nie mógł przemawiać również zarzut dotyczący pominięcia przywołanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przez Starostę i obszernie uzasadnione okoliczności związane z utrudnionym funkcjonowaniem Starostwa w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych wywołanych m.in. przez epidemię COVID-19, będąc przyczynami pozaprawnymi, nie mogły być brane pod uwagę jako argumenty przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów. Powołano się przy tym na orzecznictwo, w którym wskazano, że przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, czy innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw. Problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy z braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd dostrzegając, na podstawie danych przedstawionych w skardze, a także danych podniesionych w zażaleniu, zwiększenie liczby wpływających spraw, jak i podejmowane przez Starostę kroki mające na celu uzupełnienie, czy zwiększenie obsady pracowniczej, uznał jednak, że braki w obsadzie kadrowej nie mogą zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie 65 dni decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa, czy wysokość łącznie nałożonych kar nie stanowią przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w opisanym trybie. Ze względu na wszczęcie postępowania w 2021 r., a więc ponad rok po uchyleniu przepisów ustawy normujących wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów z uwagi na ogłoszony na terenie RP stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19, okoliczności podnoszone przez Starostę nawiązujące do tego okresu nie usprawiedliwiają nieterminowego załatwienia spraw o udzielenie pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej Starosta Kielecki, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty Kieleckiego z 7 grudnia 2021 r., Nr 2215/2021, znak: B-I.6740.7.40.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania i elektryczną na działkach o nr ewid. 219/1 i 220/1, obręb geodezyjny Wiącka, gmina Bodzentyn, w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem; - art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta Kielecki dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 7 grudnia 2021 r. w wymiarze 78 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu; - art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę Kieleckiego decyzja z 7 grudnia 2021 r. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Do skargi kasacyjnej dołączono analizę funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę zadań w zakresie wynikającym z ustawy Prawo budowalne, przy uwzględnieniu wskazanej nadzwyczajnej sytuacji, jak również innych czynników, które miały wpływ na wykonywanie tych zadań w okresie 2020 r. – I kwartał 2022 r. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz Starosty Kieleckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię pojęcia "okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu" oraz w konsekwencji niewłaściwego, bo co najmniej przedwczesnego, zastosowania art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego bez rozważenia okresów opóźnień organu w perspektywie poprawnie interpretowanych i ocenionych "przyczyn niezależnych od organu". Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego o wymierzeniu Staroście Kieleckiemu grzywny za 78-dniową zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawę prawną powyższych postanowień stanowił przepis art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Stosownie do art. 35 ust. 8 do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Na wstępie wskazać należy na niezasadność postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie za zdarzenie otwierające bieg terminu 65 dni złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 9 lipca 2021 r., zaś Starosta Kielecki 29 listopada 2021 r zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i postanowieniem wydanym w tym samym dniu na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. W dniu 6 grudnia 2021 r. inwestor uzupełnił dokumentację, a w dniu 7 grudnia 2021 r. wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku jednorodzinnego. Według koncepcji skarżącego organu, skoro inwestor usunął nieprawidłowość projektu budowlanego (niepełna nazwa planowanego zamierzenia budowlanego oraz brak załączników) w dniu 6 grudnia 2021 r., to dopiero od tego dnia należało liczyć bieg 65-dniowego terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Taka interpretacja art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest prawidłowa, gdyż przepis ten wyraźnie stanowi, że kara za zwłokę wymierzana jest, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w terminie 65 dni "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Przepis ten nie determinuje początku biegu tego terminu datą wszczęcia postępowania czy kompletnością wniosku. Słusznie Sąd Wojewódzki, powtarzając argumentację organu drugiej instancji zaznaczył, że należy rozróżnić braki formalne wniosku o pozwolenie na budowę, o których mowa w art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. oraz braki materialnoprawne, normowane przepisem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sytuacji niezastosowania w sprawie trybu z art. 64 § 2 k.p.a., do wszczęcia postępowania doszło 9 lipca 2021 r., to jest w dniu wpływu do organu kompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę, tak więc od tego dnia rozpoczął się bieg terminu 65-dniowego, czego nie zmienia wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym już po wszczęciu postępowania. Skład orzekający podziela ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że zdarzeniem rozpoczynającym bieg terminu, zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jest dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, skoro w przepisie tym nie związano biegu terminu 65 dni z datą wszczęcia postępowania, ani też nie uzależniono go od tego czy wniosek jest kompletny pod względem formalnym lub materialnym, co czyni zarzut naruszenia wskazanego przepisu w tym zakresie niezasadnym. Skutecznie natomiast zakwestionowano przeprowadzoną przez Sąd a quo kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia stanowiącą w istocie akceptację błędnej wykładni art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego i niewłaściwego zastosowania art. 35 ust 6 pkt 1 Prawa budowlanego skutkującego przedwczesnym rozstrzygnięciem o karze. Przewidziany w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego instrument dyscyplinujący organy architektoniczno-budowlane powołane do rozpatrywania wniosków o pozwolenia na budowę nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych w zakresie obowiązków organu wyższego stopnia. Oczywistym jest, że w razie zwłoki organu architektoniczno-budowlanego aktualizacje się obowiązek organu wyższego stopnia wymierzenia kary za każdy jej dzień. W sensie językowym powyższą wykładnię potwierdza posłużenie się przez ustawodawcę czasownikiem "wymierza" w trybie oznajmującym, który wyraża powinność obciążenia organu karą w razie ziszczenia się przesłanek przewidzianych w hipotezie norm wynikających z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Osią sporu w niniejszej sprawie nie jest sama zasada odpowiedzialności organu architektoniczno-budowlanego za zwłokę w załatwieniu sprawy pozwolenia na budowę, bo ta jest oczywista i nie budziła zastrzeżeń w niniejszej sprawie. Spór dotyczy natomiast kwestii objętych dyspozycją art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, który wskazuje sytuacje, w jakich do terminu 65 dni nie wlicza się okresów powodujących opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięcia. Zaliczają się do nich: 1) przewidziane w przepisach prawa terminy do dokonania określonych czynności, 2) okresy zawieszenia postępowania, 3) okresy opóźnień spowodowanych z winy strony, 4) okresy opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Każda z tych grup okoliczności stanowi w istocie usprawiedliwienie dla opóźnienia przez okres trwania tych okoliczności, który, co najistotniejsze, pomniejsza liczbę dni zwłoki, w którą popadł organ, a tym samym ma wymierny wpływ na wysokość grożącej organowi kary. Z tego powodu rzetelne i rzeczywiste rozważenie tych okoliczności ma istotne znaczenie w sprawie o wymierzenie organowi kary za zwłokę w załatwieniu sprawy pozwolenia na budowę. W art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego ustawodawca przewidział mechanizm egzoneracyjny zwalniający organ z odpowiedzialności za zwłokę w wydaniu decyzji w wymiarze odpowiadającym opóźnieniom spowodowanym "przyczynami niezależnymi od organu". Skoro przyczyny te mają być niezależne od organu to winny odnosić się do obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do niego, niezależnych od niego i nieprzewidywalnych. W tym ujęciu "przyczyny niezależne od organu" wykazują podobieństwo do znanej prawu polskiemu koncepcji "siły wyższej" rozpatrywanej w znaczeniu obiektywnym jako zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia i zapobieżenia. Sąd Najwyższy w wyroku z 21 maja 2019 r., IV CSK 129/18, podkreślił, że siła wyższa rozumiana jest jako zdarzenie zewnętrzne, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki. Zwykle przejawem tak rozumianej vis maior są katastrofy żywiołowe – trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany. Za siłę wyższą mogą być także uznane zdarzenia wywołane przez człowieka, jak działania wojenne lub gwałtowne rozruchy, a także akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące i nie wyłącza innych nadzwyczajnych zdarzeń, których konsekwencji nie można było uniknąć. Analizując występującą w latach 2020-2022 ogólnoświatową pandemię COVID-19, jej uwarunkowania normatywne oraz skutki, które nie ominęły również organów władzy publicznej, należy opowiedzieć się za jej kwalifikacją jako zdarzenia nadzwyczajnego, o nadzwyczajnych konsekwencjach, niemożliwych do przewidzenia i trudnych do przezwyciężenia. Powyższe podejście potwierdza również orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w świetle którego epidemia COVID-19 stanowiła zdarzenie o charakterze siły wyższej, powodujące rozległe zakłócenia, mogące negatywnie oddziaływać na sytuację różnych podmiotów. Niewątpliwie takie skutki epidemii jak ograniczenia w przemieszczaniu się, absencja pracowników, zaburzenia łańcuchów dostaw czy zatory płatnicze mogą wpłynąć na możliwość wykonania obowiązków wynikających z umów lub przepisów prawa (Agnieszka Kastelik-Smaza, Epidemia COVID-19 jako siła wyższa w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, EPS 2020/5/30-41, oraz powołane tam judykaty). W świetle tego o ile nie ma sporu, że od prawnego obowiązku realizacji ustawowych kompetencji organu nie zwalniają trudności powstające w zwykłym toku jego funkcjonowania, takie jak brak etatów, środków pieniężnych, wzmożona absencja pracowników czy zwiększony wpływ spraw do organu, o tyle ocena ta winna podlegać modyfikacji w okolicznościach nadzwyczajnych, w obliczu przeszkód zewnętrznych, niezależnych i trudnych do przezwyciężenia przy dołożeniu wszelkich możliwych przez organ starań. Ocena bowiem tych samym okoliczności w sytuacjach nadzwyczajnych, obiegających od normatywnego wzorca funkcjonowania organu, niezależnych od niego, których nie mógł ani przewidzieć, ani którym nie mógł zapobiec w sposób umożliwiający uniknięcia opóźnień, może wypełniać przesłankę "przyczyn niezależnych od organu", o której mowa w art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego. Ocena, czy w konkretnej sprawie wystąpiło zdarzenie niezależne od organu i czy może ono stanowić okoliczność egzoneracyjną, musi być dokonywana indywidualnie, a istotne jest wykazanie przez organ architektoniczno-budowlany związku przyczynowego pomiędzy tym zdarzeniem a uchybieniem obowiązkom, w tym przypadku zwłoką w wydaniu pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organ oprócz wykazania wystąpienia zdarzenia niezależnego powinien wykazać, że podjął wszelkie właściwe środki w celu przeciwdziałania skutkom zdarzeń nadzwyczajnych, zewnętrznych i nieprzewidywalnych, lecz z uwagi na nadzwyczajny charakter sytuacji skutków tych nie mógł uniknąć. W tym kontekście okoliczności wskazywane przez Starostę, zobrazowane zestawieniem wzrostu liczby wniosków o pozwolenia na budowę i dokonywanych zgłoszeń na przestrzeni lat 2020-2022 w okresie stanu epidemii COVID-19, w trakcie którego złożono wniosek o pozwolenie na budowę w kwestionowanej sprawie, zestawieniem obsady urzędników merytorycznych zajmujących się rozpoznawaniem spraw z zakresu zgód budowlanych, skalą absencji pracowników spowodowaną zwolnieniami lekarskimi, przymusowymi kwarantannami, nieobecnościami związanymi z korzystaniem z zasiłków opiekuńczych związanych z opieką na dziećmi odbywającymi naukę zdalną oraz opisaniem podejmowanych działań zaradczych (zatrudnianie na zlecenie pracowników z innych organów, organizowanie nowych naborów na wolne stanowiska), winny były podlegać szczegółowemu rozważeniu w perspektywie przyczyn, które w rozumieniu art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego mogły usprawiedliwić zwłokę w rozpoznaniu wniosku inwestora z 9 lipca 2021 r. Skoro ustawodawca zdecydował się na sformułowanie okoliczności egzoneracyjnych, to organ orzekający o obligatoryjnej karze za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę winien je rozważyć w świetle okoliczności aktualnych w dacie procedowania pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie przepis art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego byłby przepisem martwym. Poczynione przez organ odwoławczy i zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki błędy w wykładni art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego polegające na pominięciu w toku tego procesu kontekstu zdarzeń nadzwyczajnych związanych z aktualną w trakcie sankcjonowanego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę sytuacją epidemiczną i ich wpływu oraz związku ze zwłoką organu doprowadziły do tego, że organ odwoławczy w sposób niewłaściwy zastosował art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 Prawa budowlanego. Organ rozpoznając zażalenie dysponował bowiem załączonymi danymi obrazującymi sytuację Starostwa w inkryminowanym okresie (od wpływu wniosku do wydania decyzji) i powinien był się do nich szczegółowo odnieść. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia stwierdził, że kwestie liczby pracowników, etatów, nadgodzin, naborów pracowników w aspekcie trudności Starosty powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę starostwa. Innymi słowy uchylił się od oceny okoliczności i danych wskazywanych przez Starostę i analizowanych w perspektywie uwarunkowań normatywnych i faktycznych związanych z epidemią COVID-19 (zwolnienia lekarskie, kwarantanny, zasiłki opiekuńcze związane z opieką nad dziećmi). Uchylił się od oceny okoliczności, które w świetle art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego, co nie jest wykluczone, mogłyby usprawiedliwić okres opóźnienia w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w konkretnej sprawie. Nawet jeśli dane Starosty wymagały większej indywidualizacji w danej sprawie (wskazanie dokładnej liczby obecnych pracowników w kontekście liczby osób przebywających na zwolnieniach, kwarantannach, zasiłkach opiekuńczych w dacie wpływu wniosku) to organ odwoławczy dysponował narzędziami procesowymi, aby uzyskać od Starosty takie uszczegółowienie, o co się nie postarano. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a za nim Sąd a quo, powołał się natomiast na orzecznictwo z okresu przed pandemią COVID-19 z lat 2007-2016, oczywiście ugruntowane w zakresie tego, że problemy kadrowe czy zwiększona liczba spraw nie stanowi okoliczności obiektywnych, trudności niezależnych od organu, z czym nie można polemizować. To ugruntowane stanowisko wyrażane było jednak na tle stanów faktycznych kompletnie niezwiązanych z okolicznościami nadzwyczajnymi, w tym z ogólnoświatową epidemią, która niewątpliwie powinna zmienić optykę oceny działania organów. I choć stan epidemii nie stanowi i nie może stanowić automatycznie usprawiedliwienia dla opóźnień organów to nie można wynikających z niego uwarunkowań faktycznych i prawnych pomijać i a limine wykluczać jako okoliczności usprawiedliwiających opóźnienia, bo sam ustawodawca taką możliwość przewidział w art. 35 ust. 8 in fine Prawa budowlanego. Należało te okoliczności nadzwyczajne co najmniej szczegółowo rozważyć konkretyzując ich wpływ ad casum. Trudności, na które konsekwentnie wskazywał Starosta, powiązane z obiektywnymi zdarzeniami niezależnymi od organu, zewnętrznymi związanymi z epidemią COVID-19, w danej sprawie mogą stanowić takie obiektywne przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy. W konsekwencji ujawnionych błędów w wykładni i zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego objętych podstawami kasacyjnymi za słuszne należało uznać ponowienie oceny okoliczności przedstawionych przez Starostę w aspekcie okoliczności nadzwyczajnych związanych ze stanem epidemii COVID-19 i ograniczeń epidemicznych trwających również przez okres od wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie do wydania decyzji. Przy tym nie można uznać za argument przemawiający na niekorzyść Starosty tego, że ustawodawca zdecydował się na ustawowe zawieszenie i wstrzymanie biegu terminów procesowych i materialnoprawnych tylko do czerwca 2020 r. Powyższy zabieg bowiem wypełnia przesłankę przewidzianą w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego w postaci "okresów zawieszenia postępowania" podlegających odliczeniu od okresu zwłoki, a "okresy opóźnień spowodowane z przyczyn niezależnych od organu" konstytuują odrębną podstawę usprawiedliwiającą opóźnienia. Od dokonania takiej oceny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił się rozpoznając zażalenie Starosty Kieleckiego, co niesłusznie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Stało się to bezpośrednią przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej Starosty przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co usprawiedliwiała dostatecznie wyjaśniona istota sprawy. W następstwie wyroku powinnością Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie ponowne rozpoznanie zażalenia Starosty, w razie potrzeby po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień indywidualizujących okoliczności mające wpływ na konkretnie opóźnienie w niniejszej sprawie. Nie przesądzając zatem wyniku ponownego rozpoznania zażalenia, za właściwe należało uznać dokonanie takiej zindywidualizowanej oceny w tej sprawie. Zastosowanie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wymaga bowiem wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby organ, który może rzeczywiście z przyczyn niezależnych od niego znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł realnie skorzystać z dyspozycji ust. 8 in fine z powołaniem się na okoliczności od niego niezależne, przy tym nie można wykluczyć, że wyjątkowo i w ściśle skonkretyzowanych okolicznościach trudności kadrowo-organizacyjne i zwiększony wpływ spraw wespół ze stanem wyjątkowym może zostać zakwalifikowany jako okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie organu. Zdaniem składu orzekającego wpływ kolejnych identycznych spraw do Sądu Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na potrzebę dostrzeżenia wyjątkowych okoliczności sprawy, a w efekcie na częściowe odstąpienie od stanowiska wyrażonego m.in. w wyrokach NSA z: 27 listopada 2025 r. II OSK 77/25, 2 grudnia 2025 r. II OSK 406/25, 9 grudnia 2025 r., II OSK 337/25, 22 stycznia 2026 r., II OSK 339/25). O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 207 § 1 i 2 p.p.s.a.