II OSK 900/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2175/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr DON.7100.142.2022.KPI w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2022 r. nr 700/22; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie kwotę 1300 (tysiąc trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 2175/22, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie (dalej Wspólnota) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 19 sierpnia 2022 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 24 czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wspólnota złożyła skargę na ww. decyzję GINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd, powołując się na orzecznictwo, podał, że zestawienie regulacji art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2010.243.1623; dalej p.b.) z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) nie pozwala na przyjęcie, że wydana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. decyzja może być zmieniona w trybie uregulowanym w art. 155 k.p.a. w zakresie nałożonych obowiązków. Jeżeli bowiem przepis prawa nakazuje w ustalonym stanie faktycznym wyprowadzić nakazanym tym przepisem prawa konsekwencje prawne nałożenia obowiązku, to podważenia nakazu zawartego w przepisie prawa nie można oprzeć na ocenie celowościowej. Sąd ocenił, że wydając zaskarżoną decyzję GINB nie naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła w tym zakresie organowi odwoławczemu zaniechanie zbadania: 1) opinii technicznej sporządzonej w Katedrze Budownictwa Ogólnego i Fizyki Budowli Politechniki Krakowskiej im. Tadeusza Kościuszki "w sprawie jakości oraz poprawności prac i czynności budowlanych wykonanych w budynkach położonych przy ul. [...] w Warszawie", 2) słusznego interesu Wspólnoty w uchyleniu decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., 3) twierdzeń strony skarżącej dotyczących częściowego wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją oraz postępowania sądowego toczącego się między Wspólnotą a deweloperem. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że postępowanie uregulowane w art. 155 k.p.a. nie stanowi dodatkowej instancji odwoławczej w postępowaniu zakończonym decyzją WINB z 12 listopada 2012 r., wobec czego twierdzenia Wspólnoty oparte na opinii Politechniki Krakowskiej, dotyczące różnic w zakresie oceny stanu technicznego nieruchomości wspólnej oraz pomiędzy obowiązkami nałożonymi na Wspólnotę w decyzji PINB a działaniami rekomendowanymi w powyższej opinii – nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Kwestia merytorycznej prawidłowości obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) z 7 września 2012 r. została zweryfikowana przez WINB w decyzji z 12 listopada 2012 r., a następnie przez sądy administracyjne obu instancji. W wyrokach tych sądy uwzględniły jako element stanu faktycznego zawisłość przed sądem powszechnym sprawy cywilnej między Wspólnotą a deweloperem. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. nie jest możliwe uchylenie lub zmiana decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 p.b. w zakresie treści obowiązków nałożonych decyzją, a dopuszczalna jest wyłącznie zmiana terminu wykonania nałożonych obowiązków, w sytuacji gdy: a) gramatyczna wykładnia art. 155 k.p.a. nie daje żadnych podstaw do ograniczenia jego stosowania wyłącznie do "elementów uznaniowych" danej decyzji (w tym przypadku wyłącznie do określenia terminu wykonania obowiązków); wykładnia gramatyczna nie stoi na przeszkodzie dla zmiany wszystkich elementów decyzji (zmiana w pełnym zakresie) jeżeli zostały spełnione przesłanki w tym przepisie, b) wykładnia celowościowa i ratio legis art. 155 k.p.a. przemawiają za dopuszczalnością zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. w zakresie wszystkich elementów tego rozstrzygnięcia (zmiana w pełnym zakresie), a nie tylko zmiany terminu wykonania obowiązków, - przy czym ocena art. 155 k.p.a. dokonana przez Sąd I instancji skutkowała nieuzasadnionym oddaleniem skargi; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na skutek zaaprobowania uchybień GINB w sferze zbierania i oceny dowodów, tj.: 1. zaniechanie przeprowadzenia dowodu z datowanej na sierpień 2021 r. opinii technicznej dotyczącej jakości oraz poprawności prac i czynności budowlanych wykonanych w budynkach położonych przy ul. [...] w Warszawie (dalej "Opinia Politechniki Krakowskiej"), 2. nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, 3. pominięcie twierdzeń skarżącego dotyczących częściowego wykonania obowiązków nałożonych pierwotną decyzją PINB oraz postępowania sądowego toczącego się pomiędzy skarżącym, a deweloperowi - tj. X. S.A. z siedzibą w Z., w sytuacji gdy: a) kwestia słusznego interesu skarżącego winna być rzetelnie rozpatrzona jako jedna z podstawowych przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a., b) Opinia Politechniki Krakowskiej miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem: (i) jest pierwszym poprzedzonym badaniami, kompleksowym, rzetelnym i sporządzonym przez ekspertów profesjonalnym opracowaniem dotyczącym stanu nieruchomości wspólnej, (ii) w opinii tej zostały sformułowane w sposób pełny i kompleksowy wnioski co do przyczyn wad nieruchomości wspólnej, (ii) ukazuje ona istotne różnice w metodach napraw rekomendowanych obecnie, a sformułowanych przez organy administracji w decyzji PINB z dnia 7 września 2012 r.; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi i zaaprobowanie uchybienia GINB polegającego na braku ponownego rozpoznania sprawy w wyniku złożonego odwołania i ograniczenie się przez ten organ do powielenia twierdzeń z decyzji organu I Instancji, pomimo obowiązku wynikającego z zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą organ odwoławczy sprawę musi rozpatrzyć merytorycznie i w decyzji nie może ograniczać się do oceny zarzutów odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowym problemem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy w trybie art. 155 k.p.a. można zmienić decyzję wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Problematyka charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym wskazywano, że decyzja taka nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją o charakterze związanym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., II OSK 2715/20, LEX nr 3636937). Podzielając – co do zasady – to stanowisko stwierdzić trzeba, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której organ najpierw wydałby decyzję, do której wydania był zobligowany, nie mogąc modyfikować jej merytorycznej treści, a następnie – w trybie art. 155 k.p.a. – treść tę by zmodyfikował, w istocie obchodząc w ten sposób obowiązujące przepisy prawa. W realiach niniejszej sprawy sytuacja taka nie ma jednak miejsca, gdyż zachodzą tu szczególne okoliczności, które sprawiają, że pomimo związanego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. może ona ulec zmianie w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli bez zmiany pozostanie cel wydania tej decyzji, tj. usunięcie złego stanu technicznego obiektu, a zmianie ulec mają jedynie wskazane w tej decyzji metody mające doprowadzić do osiągnięcia tego celu. Zauważyć bowiem wypada, że związany charakter decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. wyraża się w konieczności likwidacji złego stanu technicznego obiektu budowlanego, niemniej jednak metody, jakimi cel ten ma być osiągnięty, mogą być różne i wskazanie konkretnych metod w swej istocie zawiera "elementy uznaniowe". Na fakt, że możliwość zmiany w trybie art. 155 k.p.a. także decyzji tzw. "związanych" nie jest wykluczona wskazał już uprzednio NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2022 r., II OSK 377/19. Wówczas jednak NSA stwierdził, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby uznany przez organ nadzoru budowlanego zakres nakazu był niewłaściwy i by możliwe było usunięcie nieodpowiedniego stanu w inny sposób. Obecnie – powołując się w szczególności na opinię Politechniki Krakowskiej – skarżąca kasacyjnie Wspólnota twierdzi, że usunięcie niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego nie tylko może, ale wręcz powinno nastąpić w inny sposób niż wskazany w decyzji z 2012 r. Nie przesądzając zatem merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w realiach tej sprawy organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć, czy podnoszone przez Wspólnotę okoliczności sprowadzają się do sposobu likwidacji niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego w inny sposób niż wskazany w decyzji z 2012 r., a jeżeli tak, to merytorycznie ocenić, czy ewentualna zmiana sposobu doprowadzenia do likwidacji nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego może faktycznie do tego celu doprowadzić i czy za zmianą tą przemawia słuszny interes strony. Nie negując, że co do zasady – jak to podkreślano w dotychczasowym orzecznictwie NSA – tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być stosowany w sytuacji zmiany stanu faktycznego, gdyż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. np. wyroki NSA z 6 marca 2025 r., III OSK 7192/21, LEX nr 3843116; z 19 czerwca 2024 r., I OSK 821/21, LEX nr 3733042), podkreślić należy, że w realiach niniejszej sprawy stan faktyczny jest ten sam i sprowadza się do nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, a zmianie ulec jedynie może wskazany w decyzji wydanej na podstawie art. 66 pkt 3 p.b. sposób likwidacji tego stanu technicznego. Uwzględniając powyższe za mające usprawiedliwione podstawy uznać należy zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. przez uznanie, że na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe uchylenie lub zmiana decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 p.b. w zakresie treści obowiązków nałożonych decyzją i w konsekwencji powyższego art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii Politechniki Krakowskiej na okoliczność ewentualnej zmiany nałożonych obowiązków mających doprowadzić do likwidacji nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.