II OSK 911/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 634/24 w sprawie ze skarg K. M. i B. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 maja 2024 r., znak: IF-I.7821.8.2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. zasądza solidarnie od K. M. i B. P. na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 634/24, po rozpoznaniu skarg K. M. i B. P. (skarżący) na decyzję Wojewody Lubelskiego (Wojewoda) z 29 maja 2024 r., znak: IF-I.7821.8.2024, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej: I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Wojewody na rzecz B. P. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta [...] (Starosta) decyzją z 27 lutego 2024 r., nr 3/2024, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f ust. 1, art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162 ze zm., zwana dalej: "specustawą") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), udzielił Wójtowi Gminy [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w m. [...] na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] gm. [...]. Decyzją tą zatwierdzono podział nieruchomości nr [...] oraz wskazano, że działki nr [...] stają się z mocy prawa własnością Gminy [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli K. M., B. P., Z. S., A. W. i P. W. Wojewoda powołaną na wstępie decyzją z 29 maja 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do P. W. Organ odwoławczy wskazał, że K. M. jest właścicielem działki nr [...] o powierzchni 0,1440 ha, która ulega podziałowi, działka nr [...] o powierzchni 0,0125 ha została przejęta pod pas drogowy drogi gminnej. Natomiast B. P. jest właścicielem działek nr ewid. [...] o powierzchni 0,1425 ha i nr ewid. [...] o powierzchni 0,1425 ha. Obie działki uległy podziałowi, działka nr [...] o powierzchni 0,0049 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0047 ha zostały przejęte pod pas drogowy drogi gminnej. Analogiczne dane Wojewoda ustalił w stosunku do pozostałych stron, które wniosły odwołania. Wojewoda stwierdził, że kontrolowana decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy. Inwestycja spełnia wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i ustalenia związane z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Zdaniem Wojewody, w decyzji organu pierwszej instancji odniesiono się do warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ odwoławczy podniósł, że postulaty stron, które wniosły odwołanie wyrażają ich osobiste oczekiwania w stosunku do kształtu inwestycji i nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, inwestycja została zaprojektowana z uwzględnieniem zarówno istniejącego zagospodarowania terenu jak i rachunku ekonomicznego. Wskazał, że z wyjaśnień znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wszystkie parametry zaprojektowanej drogi oraz jej rozwiązania geometryczne są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi dróg publicznych. Zastrzeżenia co do przebiegu i kształtu inwestycji zostały przeanalizowane pod kątem technicznym oraz ekonomicznym, a w wyniku analizy zadecydowano o pozostawieniu zaprojektowanego przedsięwzięcia w niezmienionej formie. Wojewoda podkreślił, że organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mogą uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organy obu instancji mogą działać tylko w granicach wniosku, a zatem nie mają możliwości ingerowania w zakres i kształt inwestycji zaproponowany przez wnioskodawcę. Wojewoda podkreślił, że liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności, co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. Wskazał, że "powody wyboru rozwiązań technicznych budowanej drogi przedstawił Inwestor w przytoczonym powyżej piśmie znak: RIO 7003.12.2024, kierowanym do Wojewody Lubelskiego". Zauważył, że specyfiką inwestycji liniowych jest brak możliwości wyłączenia chociażby jednej z działek z zakresu inwestycji, gdyż powodowałoby to całkowity brak możliwości realizacji przedsięwzięcia. Dodał, że istotnym jest, że żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od uzyskania akceptacji stron postępowania. Skargi na powyższą decyzję Wojewody z 29 maja 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli K. M. i B. P. K. M. zarzucił naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na przyjęciu błędnego przekonania, że w postępowaniu zainicjowanym na żądanie strony organ nie ingeruje w treść ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie wyboru rozwiązań technicznych budowanej drogi, podczas gdy organ drugiej instancji władny jest dokonać oceny zasadności celu publicznego w jakim została wydana decyzja biorąc pod uwagę ingerencję w prawo własności, w szczególności dotyczy to rozważenia czy interes społeczny przy wywłaszczeniu koniecznie musi stać w opozycji do słusznego interesu prawa własności skarżącego, biorąc pod uwagę możliwość alternatywnego sposobu realizacji celu publicznego polegającą na usytuowaniu przedsięwzięcia drogowego w innej lokalizacji, która to wskazywana była przez skarżącego w toku postępowania, a co do której organ orzekający w sprawie nie odniósł się w treści uzasadnienia swojego stanowiska; 2. art. 11d ust. 1 specustawy, poprzez bezzasadne uznanie, że złożony przez Wójta Gminy [...] wniosek, który skutkował wydaniem przez Starostę decyzji z 27 lutego 2024 r., zawierał wszystkie elementy wskazane w powołanym przepisie, w szczególności biorąc pod uwagę położenie inwestycji na obszarze Natura 2000 [...] [...] utworzonym na podstawie Dyrektywy Ptasiej; 3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w treści zaskarżonej decyzji, z jakiego powodu organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę stanowiska skarżącego w przedmiocie osiągnięcia celów związanych z interesem społecznym, wskazującym na to, że inwestycja ta nie przysłuży się w taki sposób jak opisuje to organ mieszańcom, którzy będą z niej korzystać, gdyż zaplanowany przebieg tej inwestycji nie zapewni "komfortu podróży i skrócenia jej czasu i zwiększenia bezpieczeństwa podróżnych", jak również nie poprawi oddziaływania na środowisko - w efekcie wykonania drogi w zaproponowanym wariancie zostaną wycięte duże drzewa oraz krzewy, a przebieg tej drogi nie zapewni podmiotom w jej sąsiedztwie właściwego komfortu, tylko znacznie utrudni funkcjonowanie poprzez wyznaczenie pasa drogowego w sposób nieprzystający do potrzeb mieszkańców. B. P. podniósł tożsame zarzuty. Wojewoda w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargi, wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracji niemal całkowicie pominęły kontrolę planowanej inwestycji wykraczającą poza spełnienie formalnych przesłanek do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji wskazuje na brak analizy i oceny materiału dowodowego oraz ustalenia, czy inwestycja odpowiada przepisom prawa. Organy poprzestały na teoretycznych rozważaniach obejmujących zakres badania wniosku inwestora oraz ogólnikowych stwierdzeniach w zakresie zgodności inwestycji z przepisami. Wadliwość decyzji Starosty w tym zakresie powinien skorygować Wojewoda, odnosząc się jednocześnie do zarzutów podniesionych w odwołaniach. Obowiązku tego organ odwoławczy nie wypełnił, gdyż stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, ma charakter równie ogólnikowy i nieskonkretyzowany, jak w pierwszej instancji. W uzasadnieniu brakuje indywidualnego odniesienia się do okoliczności związanych ze zlokalizowaniem drogi na działkach skarżących i skonkretyzowanej weryfikacji zgodności inwestycji z przepisami, co świadczy o braku rozpoznania istoty sprawy. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organów obu instancji zostało sporządzone z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy Starosta nie ustosunkował się do zastrzeżeń podnoszonych w toku postępowania, lakonicznie stwierdzając, że odpowiedział na nie inwestor. Wskazał w sposób ogólny, że projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewoda, tak jak i Starosta, w znacznej części uzasadnia rozstrzygnięcie stanowiskiem inwestora. Jednakże po pierwsze, stanowisko inwestora nie zostało nawet przytoczone w decyzji. Po drugie, pisma inwestora złożone w toku postępowania cechują się lakonicznością i wysokim stopniem ogólności. Stanowisko to nie jest skonkretyzowane w odniesieniu do tej inwestycji, jak też nie odpowiada na wątpliwości pojawiające się w toku sprawy. Po trzecie, Wojewoda nie przedstawił własnej oceny, świadczącej o tym, że poddał analizie twierdzenia zarządcy drogi. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na wyjątkowo lakoniczne stanowisko wyrażone w piśmie z 23 maja 2024 r. (k. 40 akt admin. II inst.). Inwestor wskazał w nim, że "droga została zaprojektowana przez projektanta z uprawnieniami z uwzględnieniem warunków technicznych oraz rachunku ekonomicznego", a ponadto "w odniesieniu do przedmiotowego sprzeciwu informujemy, że treść sprzeciwu nie ma znamion materii merytorycznej, ponieważ strona nie odniosła się do projektowanych elementów drogi gminnej w miejscowości [...], tylko do ogólnikowej oceny planowanej inwestycji, kierują się tylko i wyłącznie swoim interesem prywatnym". Inwestor nie wyjaśnił, z jakich przyczyn przyjął określony przebieg drogi, a jedynie poprzestał na stwierdzeniu, że "wielokrotnie przedstawiciele gminy oraz projektant odpowiadali i tłumaczyli dlaczego droga ma taki, a nie inny przebieg". Takie stanowisko nie poddaje się kontroli, nie pozwala na ustalenie czy inwestor uwzględnił wskazane na wstępie kwestie, czyli m.in. ochrony prawa własności i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd I instancji zauważył, że stanowiska stron mogą oczywiście być niezasadne, mogą nie znajdować oparcia w treści przepisów, a interes publiczny może mieć w konkretnej sprawie donioślejsze znaczenie niż interes prywatny. Wszystkie te okoliczności wymagają jednak rozważania i uzasadnienia. Ponadto odwołania stron wskazywały na inne kwestie wymagające rozważenia, w tym ochronę drzew rosnących w pasie drogowym, czego nie można uznać za argument odnoszący się wyłącznie do interesu prywatnego. W odwołaniach zwrócono uwagę m.in. na to, że nowoprojektowana droga "nie łączy się w linii prostej z już istniejącą drogą na dz. nr [...]", a połączenie tych dróg powoduje, że powstaje "zupełnie niepotrzebny uskok" i przesunięcie pasa drogowego. Wskazana powyżej argumentacja dowodzi, że odwołujący się zakwestionowali obszar inwestycji, a zatem cały jej przebieg i rozwiązania projektowe. Sąd zasygnalizował, że problematyka ta była wskazywana w sprzeciwach mieszkańców (również skarżących), a inwestor nie wyjaśnił tej kwestii i organy obu instancji również ją pominęły. Jest to zaś okoliczność istotna i powinna zostać rozważona na etapie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zauważył, że Wojewoda w ograniczonym zakresie odniósł się do kształtu inwestycji. Wskazał, że "liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją". Jest to całkowicie nieskonkretyzowane stwierdzenie, które w istocie możnaby odnieść do jakiekolwiek inwestycji. Ponadto organ ponownie przywołał zakwestionowane wyżej, jako niewystarczające, stanowisko inwestora: "powody wyboru rozwiązań technicznych budowanej drogi przedstawił inwestor w przytoczonym powyżej piśmie" (str. 6 uzasadnienia decyzji). Kwestia ta nie została wyjaśniona w powołanym piśmie. Sąd zauważył, że sporny obiekt to obiektywnie krótka droga, a przy tym nie ma prostego, równego i "liniowego" przebiegu. Nie "przecina" działek na tej samej wysokości, lecz przebiega po łukach. Nie jest zatem tak, że jest to droga o przebiegu całkowicie prostym, a więc odbiega "o charakterystyki drogi" istniejącej i wykorzystywanej przez mieszkańców. W niniejszej sprawie istniała potrzeba wyjaśnienia lokalizacji drogi w przedstawionym w projekcie kształcie i rozważenia możliwości przeprowadzenia drogi w inny sposób. Przy czym Sąd zastrzegł, że nie przesądza, że droga w projektowanym kształcie jest nieprawidłowa. Sąd zwrócił uwagę na przebieg drogi w granicy działki nr [...] (po podziale [...]), na której zrealizowano budynek bezpośrednio przy granicy planowanej drogi. Stwierdził, że w postępowaniu wyjaśniającym nie ustalono odległości zlokalizowanego tam obiektu od drogi (i charakteru tego obiektu). Przeprowadzenie analizy w tym zakresie nie jest możliwe na podstawie zgromadzonych akt sprawy z uwagi na to, że mapy zostały sporządzone w nieodpowiednej do tego skali. Sąd zaznaczył, że nawet jeżeli obiekt już jest zlokalizowany w niewielkiej odległości od istniejącej drogi, to nie jest to argument przemawiający za tym, aby doszło do pogłębienia tego stanu poprzez przeprowadzenie drogi jeszcze bliżej budynku. Organy powinny zweryfikować, czy taka sama sytuacja nie obejmuje innych nieruchomości. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2024 r. poz. 320; zwana dalej: "u.d.p.") obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w określonych odległościach. W przypadku drogi gminnej w terenie zabudowanym odległość ta wynosi 6 m (pkt 3 lit. c). Sąd I instancji podkreślił, że znany jest mu pogląd wyrażany w orzecznictwie, zgodnie z którym przepis ten nie ogranicza możliwości realizacji drogi w pobliżu zabudowy, czyli nie wprowadza zasady zgodnie z którą nie można realizować drogi w określonej odległości od obiektów budowlanych. Stwierdził, że stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Zakładając racjonalność ustawodawcy, nie sposób uznać, że dla bezpieczeństwa komunikacyjnego istotna jest jedynie odległość budynku od drogi, zaś odległość drogi od budynku nie ma znaczenia. Zagrożenie jest takie samo niezależnie od tego czy chodzi o usytuowanie budynku przy drodze, czy też drogi przy budynku. Przepis ten należy interpretować z uwzględnieniem celu jego wprowadzenia, czyli zapewnienia bezpieczeństwa drogowego w zabudowie mieszkaniowej. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że realizacja drogi w niewielkiej odległości od budynku może stanowić znaczne i istotne ograniczenie prawa własności. Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, że jezdnia drogi ma równą szerokość, lecz nie przebiega prosto, gdyż została wytyczona częściowo po łukach. Taki właśnie kształt ma w miejscu, gdzie w bliskiej odległości występuje obiekt budowlany. Projektowana droga będzie miała dwa pasy ruchu i będzie to droga dwukierunkowa, a prędkość projektowa została określona na 40 km/h. Łuk drogi w granicach działek nr [...] występuje właśnie w miejscu, gdzie zlokalizowany jest budynek na działce nr [...]. Z tego względu należało ustalić odległość budynku od jezdni i pobocza oraz zweryfikować, czy obiekt ten może stanowić zagrożenie dla nowoprojektowanej drogi tj. ruchu drogowego. W szczególności wymaga oceny czy zostanie zapewniona odpowiednia widoczność, z uwzględnieniem tego, że droga w tym miejscu - jak wynika z map - przebiega po łuku. Nie można także pominąć bezpieczeństwa ruchu pieszych i tego, że zaprojektowano pobocze gruntowe. Organy powinny ponadto ustalić, czy droga może stanowić zagrożenie dla budynku. Sąd wskazał także, że na wysokości m.in. działek nr [...] obszar inwestycji jest szerszy w stosunku do pozostałej części. W toku postępowania strony wskazywały, że powstał tam zbędny "uskok". Należało zatem wyjaśnić, dlaczego doszło do wywłaszczenia w tym obszarze właścicieli działek nr [...], skoro pas inwestycji jest szerszy niż jest to konieczne dla celu realizacji drogi. Wywłaszczenie jest możliwe tylko wtedy, gdy jest niezbędne do osiągnięcia celu, co wynika z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2024 r. poz. 1145) w zw. z art. 23 specustawy drogowej. Niewątpliwie po stronie północnej pozostaje niewykorzystany fragment nieruchomości należącej do gminy, przez którą przebiegała uprzednia droga. Z tego względu nie można zgodzić się z inwestorem, że krawędź projektowanej drogi "w sposób jednoznaczny, niebudzący żadnych wątpliwości nawiązuje do krawędzi drogi w stanie istniejącym" (tak np. w odpowiedzi na sprzeciw z 12 stycznia 2024 r., k. 59 akt admin. I inst.). Sąd nie wykluczył, że wywłaszczenie w tym zakresie jest zasadne, gdyż przeprowadzenie drogi w ten sposób może być konieczne z uwagi na inne uwarunkowania, jednak powinno to zostać uzasadnione w decyzji, a organy tego obowiązku nie wypełniły. Sąd podał także, że skarżący wskazywali, że na obszarze inwestycji znajdują się ogrodzenia oraz drzewa, natomiast po stronie północnej poszerzanej drogi takie obiekty nie występują. Zauważył, że nie jest to oczywiście kwestia przesądzająca lokalizację drogi, szczególnie z uwagi na art. 21 specustawy, ale należało się do niej odnieść merytorycznie. Nieprzekonujące są pobieżne, nieznajdujące poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, stwierdzenia inwestora w odpowiedziach na sprzeciwy stron, że "koszt odszkodowania za rozebranie ogrodzeń murowanych będzie kilkukrotnie większy niż na rozebranie ogrodzeń z paneli drewnianych lub siatki". Sąd podkreślił, że istota zastrzeżenia stron sprowadzała się do wykazania, że w przypadku wywłaszczenia właścicieli nieruchomości po północnej stronie drogi nie będzie konieczności rozbiórki ogrodzeń, gdyż znajdują się one w większej odległości od granicy działek. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy powinny także ustosunkować się do kwestii zlokalizowania inwestycji na obszarze Natura 2000 ([...]). Okoliczność ta wynika z przedłożonego przez inwestora projektu architektoniczno-budowlanego. W niniejszej sprawie Starosta ocenił, że nie wystąpiła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ nie jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, albo mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże realizacja przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 m.in. jeżeli przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony. W świetle art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094, zwana dalej: "u.u.i.o.ś.") organ powinien rozważyć, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jedynie czy jest to przedsięwzięcie, o którym mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 , zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżących, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 7, art. 77, art. 80, art. 11 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek przewidziany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznając, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. oraz w sprawie nieprawidłowo przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i dokonano jedynie wybiórczych ustaleń poczynionych w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 43 ust. 1 u.d.p., poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten należy interpretować z uwzględnieniem celu wprowadzenia, czyli zapewnienia bezpieczeństwa drogowego w zabudowie mieszkaniowej i w związku z tym przy lokalizacji projektowanej drogi powinna być zachowana odległość wskazana w tym przepisie od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, w sytuacji gdy art. 43 ust. 1 u.d.p. reguluje odległości obowiązujące w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej, zaś nie dotyczy sytuowania projektowanej drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym; b) art. 11e specustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej należy ustalić, czy zasadne są żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także dokonania przez organ oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości, w sytuacji gdy stosownie do art. 11e specustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami; przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną; organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu; niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny; orzekające w sprawie organy są uprawnione do sprawdzenia kompletności wniosku zgodnie z wymogami prawa, a także czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji, a tym samym uznaje zasadność zarzutów skargi kasacyjnej. Jako że są one ze sobą ściśle powiązane zostaną rozpoznane łącznie. Celem specustawy, której przepisy stanowiły podstawę decyzji organów, jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Podkreślenia wymaga, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przepisy specustawy nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Specustawa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specustawy). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2348/22). Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To tylko inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając oczywiście na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje inwestora do przedstawienia różnych wariantów (rozwiązań alternatywnych) przebiegu planowanej inwestycji - ani na żądanie organu, ani tym bardziej innych stron postępowania. Stąd też argument o braku rozważenia przez organ alternatywnego przebiegu drogi uznać należy za pozbawiony uzasadnionych podstaw (zob. wyrok NSA z 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2612/22). Przepisy art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy oraz przepisy szczególne nie przewidują wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Skoro ustawodawca nie ustanowił takiego warunku dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie można domniemywać takiego obowiązku po stronie organu wydającego decyzję (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, zauważył, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. Wskazać należy na jeszcze jeden pogląd, który Skład orzekający podziela, a jego przywołanie jest konieczne ze względu na stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. NSA w wyroku z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2090/19, podniósł, że zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowy powinny być sytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Norma zawarta w tym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego, a mianowicie sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym. W świetle powyższego, jako nieuprawnione należy uznać zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie istniała potrzeba wyjaśnienia lokalizacji drogi w przedstawionym w projekcie kształcie i rozważenia możliwości przeprowadzenia drogi w inny sposób. Inwestor w piśmie z 23 maja 2024 r., znak: RIG 7003.12.2024, podkreślił, że droga została zaprojektowana przez projektanta z uprawnieniami z uwzględnieniem warunków terenowych oraz rachunku ekonomicznego. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora wszystkie parametry projektowanej drogi oraz rozwiązania geometryczne literalnie wypełniają postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych - Dz.U. z 2022 r. poz. 1518 (zob. m.in. pismo inwestora z 5 lutego 2024 r.). Niewątpliwie zmiana parametrów drogi jest w interesie publicznym bo powstanie szersza droga a to wpłynie na bezpieczeństwo poruszających się nią pojazdów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać należy na jeszcze jeden aspekt. Otóż, pomimo że odwołanie od decyzji Starosty złożyło kilka osób, to skargi do WSA skutecznie złożyli tylko K. M. i B. P. W takiej sytuacji zakres prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego powinien ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2603/20). W przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe, wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie poddał pod rozwagę zasadność lokalizacji drogi w projektowanym kształcie nie tyle w zakresie, który odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, lecz mając na uwadze nieruchomości innych podmiotów, w tym właścicieli działki nr [...], którzy nie kwestionowali przebiegu inwestycji i wydanych w sprawie decyzji. Nie zasługuje to na aprobatę. Ponadto, Sąd nie przesądził, że droga w projektowanym kształcie jest nieprawidłowa. Nie wyjaśnił także, w jakiej skali, w jego ocenie, powinny być sporządzone mapy, biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy. Ograniczył się do stwierdzenia, że "zostały sporządzone w nieodpowiedniej do tego skali". Kwestie zlokalizowania inwestycji na obszarze Natura 2000 ([...]) nie były podnoszone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, ujawniły się dopiero w skargach, przy czym na zasadzie hasła, iż nie były przedmiotem analizy organów. Sąd I instancji wskazał na art. 59 ust. 2 u.u.i.o.ś. i konieczność zweryfikowania kwestii związanych z oddziaływaniem inwestycji na obszar Natura 2000. Mając na uwadze, że inwestycja przewiduje budowę niewielkiego odcinka drogi gminnej (ok. 278 m) przeznaczonej dla ruchu lokalnego, dotyczy w gruncie rzeczy "rozbudowy drogi po istniejącym śladzie", a tego typu zamierzenie inwestycyjne nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie można odmówić słuszności twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, że nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym także na obszar Natura 2000. Oczywiście tego typu wyjaśnienia powinny mieć odzwierciedlenie w decyzji. Jednakże, w tej konkretnej sprawie, nie można przyjąć, że ich brak miał istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 43 ust. 1 u.d.p. i art. 11e specustawy. Nie doszło natomiast do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznający skargi nie uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, to że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Mając powyższe na względzie oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi. Istnienie innej, potencjalnie możliwej opcji przebiegu drogi, a przy tym korzystniejszej z punktu widzenia strony skarżącej, nie mogło być podstawą do odmowy wydania decyzji bowiem organ miał wypowiedzieć się odnośnie wniosku i wnioskiem był związany. Wyznaczenie przebiegu planowanej drogi, co do zasady, wiąże się z pogorszeniem sytuacji właścicieli nieruchomości. Skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia ich uzasadnionych interesów, w świetle obowiązku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, że nastąpiła nadmierna ingerencja w ich nieruchomości ze względu na uwarunkowania na nich istniejące, a także, że doszło do naruszenia konkretnych przepisów, w tym zawartych w rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej wówczas, gdy stwierdzą, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, a takiego przypadku w sprawie niniejszej nie stwierdzono, strona skarżąca nie wykazała także jego istnienia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.