II OSK 917/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 669/23 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2023 r. nr 854/2023 w przedmiocie udostępnienia akt postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 lutego 2024 r., II SA/Wr 669/23, w wyniku rozpoznania skargi J. P., uchylił zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 19 września 2023 r., nr 854/2023 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) z 3 sierpnia 2023 r., nr 1518/2023, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia do wglądu akt postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie wykonywania ustawowych obowiązków związanych z utrzymaniem i bezpiecznym użytkowaniem budynku wielorodzinnego (trzylokalowego) przy ul. [...] we [...] (w tym przeprowadzania jego okresowych kontroli w cyklach określonych w przepisach prawa). DWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w toku czynności wstępnych organu weryfikujących możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego skarżącemu przysługiwało uprawnienie do przeglądania akt sprawy, podczas gdy uprawnienie to jest zarezerwowane ściśle dla stron postępowania administracyjnego i ograniczone czasowo; 2) art. 72a p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że podanie osoby posiadającej interes prawny wszczyna postępowanie administracyjne w sprawach z zakresu prawa budowlanego, podczas gdy uprawnienie to zostało zastrzeżone wyłącznie dla organu nadzoru budowlanego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionych podstawach. Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej przepisem art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Równocześnie art. 74 § 2 k.p.a. stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy (sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów) następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższa regulacja prawna formułuje zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, wprowadzając zasadę, że uwzględnienie żądania zgłoszonego przez stronę powinno zostać załatwione przez czynność materialno-techniczną o treści odpowiadającej uprawnieniu procesowemu strony, natomiast stwierdzenie, że w sprawie organ powinien odmówić udostępnienia akt w formie oczekiwanej przez nią powinno pociągać za sobą wydanie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, w którego uzasadnieniu powinny zostać wyjaśnione stronie przyczyny stanowiące o prawnej niedopuszczalności realizacji jej uprawnienia. Akta sprawy administracyjnej obejmują całość materiałów postępowania będących w posiadaniu organu administracji, odnoszących się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania oraz mogących mieć wpływ na treść decyzji, a uprawnienie dostępu do nich może być przez stronę realizowane w toku postępowania (w każdym stadium postępowania prowadzonego w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym) oraz – we wszystkich postaciach – po zakończeniu postępowania. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 73 § 1 k.p.a. w toku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia DWINB umarzającego postępowanie w sprawie udostępnienia do wglądu wnioskowanych przez skarżącego akt skarżący kasacyjnie organ powiązał z błędnym uznaniem przez Sąd, że skarżący ze spornego uprawnienia mógł w rozpatrywanej sprawie skorzystać, ponieważ tego rodzaju wniosek pomija, że powołać się na wskazane uprawnienie może wyłącznie strona postępowania. Ma ono przy tym wyznaczone przez ustawodawcę ramy czasowe – uprawnienie dostępu do akt może być realizowane jedynie w toku postępowania oraz po jego zakończeniu, co czyni oczywistym, jak zauważył DWINB, iż nie przysługuje przed wszczęciem postępowania. Tak sformułowanemu wnioskowi interpretacyjnemu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być przypisana jednakże funkcja zarzutu kasacyjnego prowadzącego do podważenia oceny prawnej przyjętej błędnie w uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że Sąd I instancji nie wyraził w nim w rzeczywistości stanowiska, z którym polemikę podjął organ we wniesionej skardze kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku Sąd wyraźnie zaznaczył, że uprawnienie do przeglądania akt sprawy i wykonywania dalszych wymienionych w art. 73 § 1 i 2 k.p.a. czynności zastrzeżone zostało wyłącznie dla strony postępowania. Dostęp do akt sprawy posiadają wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd całkowicie zbieżnie z poglądem prezentowanym przez skarżący organ zauważył, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego, zależnego od postępowania głównego, co powoduje, że "wniosek w tym zakresie jest dopuszczalny tylko w przypadku prowadzenia postępowania" (s. 7 uzasadnienia wyroku). W świetle przywołanych motywów zaskarżonego wyroku nie jest możliwe przypisanie Sądowi I instancji uchybienia art. 73 § 1 k.p.a., skoro Sąd powołanej w podstawie skargi kasacyjnej regulacji prawnej nadał tożsame znaczenie prawnej do tego, na którym opiera się organ. Odmienność, która różnicuje stanowisko prezentowane przez skarżącego kasacyjnie i ocenę prawną Sądu, dotyka płaszczyzny zastosowania ww. przepisu w okolicznościach faktycznych kontrolowanej w wyroku sprawy i jest wynikiem uznania przez Sąd, że skarżący mógł powołać się na przysługujące mu uprawnienie do wglądu w wytworzone przez PINB akta postępowania, ponieważ w dacie złożenia wniosku z 14 lipca 2023 r. (k. 15 akt adm.) postępowanie to w rzeczywistości toczyło się. Z przeprowadzonej przez Sąd I instancji w wyroku analizy czynności podejmowanych w postępowaniu, w którego toku zostało wydane zaskarżone postanowienie z 19 września 2023 r., wynika, że zakres podjętych przez PINB działań doprowadził do zainicjowania przez ten organ jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co uniemożliwiało twierdzenie, iż zgłoszone przez skarżącego żądanie obejmowało materiały wytworzone w ramach trwającego kilka miesięcy "postępowania wyjaśniającego". Odstąpienie w złożonej skardze kasacyjnej od objęcia powyższej kwestii (związanej z zastosowaniem art. 61 § 1 i 4 k.p.a.) zarzutem wykazującym poczynienie w tym zakresie przez Sąd I instancji ustaleń nieodpowiadających uwarunkowaniom faktycznym rozpatrywanej sprawy uniemożliwia dowodzenie, że prawo wglądu do akt, na które skarżący się powołał, odnosiło się w sposób niedopuszczalny do etapu postępowania nie pozostającego "w toku" i jako takie nie mogło znajdować swojej podstawy w art. 73 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje również podstaw do przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 72a p.b. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd wyraził w nim kategoryczną tezę, że podanie osoby posiadającej interes prawny w każdym przypadku wszczyna postępowanie administracyjne w sprawach z zakresu prawa budowlanego. Uwagi Sądu dotyczące stosowania zasady oficjalności w zasadniczej swojej części, mając ogólny charakter, odnosiły się do potrzeby traktowania regulacji prawnej wskazującej, że określone postępowanie jest wszczynane z urzędu, nie jako przepisu kształtującego wyłącznie prerogatywę organu, ale jako rozwiązania, z którego wynikają dla organu konkretne obowiązki prawne. Ta płaszczyzna ocen służyła Sądowi do nadania kwalifikacji prawnej działaniom podejmowanym przez organ nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie, czemu nie można nadawać znaczenia równoważnego uznaniu przez Sąd, że zastosowaniu w niej podlegał art. 72a p.b. Jego zakres normowania odnosi się do spraw wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 p.b., co nie pozwala dyspozycji tego przepisu wiązać z uwarunkowaniami rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji uznawać, że błędna jego wykładnia, do której nawiązuje zarzut skargi kasacyjnej, oddziałuje na jej wynik. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.