II OSK 933/20

Dnia 13 lipca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1666/19 w sprawie ze skargi V. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1666/19, oddalił skargę V. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. odmówił uznania skarżącego za obywatela polskiego, powołując się na art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2018 r., poz. 1829), z powodu nieposiadania stabilnego i regularnego źródła dochodu w Polsce. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozparzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, fakt prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej przez okres ponad roku (od dnia założenia działalności do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji) był wystarczający do przyjęcia, że skarżący posiada stabilne i regularne źródło dochodu. Skarżący spełnił obligatoryjne przesłanki do uznania za obywatela polskiego wskazane w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o obywatelstwie polskim. Organ wyjaśnił jednocześnie, że na podstawie art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim odmawia się uznania cudzoziemca za obywatela polskiego, w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W toku postępowania odwoławczego, w dniu [...] kwietnia 2019 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęło pismo z [...] kwietnia 2019 r. wraz z pismem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w [...](dalej: ABW). Dokumentom tym, zawierającym informacje niejawne, została nadana klauzula "poufne". Świadczą one o tym, że uznanie V.K. za obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ odwoławczy pismem z [...] maja 2019 r. poinformował skarżącego, że w związku z tym zmieniła się kwalifikacja prawna odmowy uznania go za obywatela polskiego (art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim). Biorąc pod uwagę, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do zapoznania się z treścią dokumentu niejawnego, organ odstąpił od uzasadnienia decyzji w zakresie dotyczącym tego dokumentu na podstawie art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim. Analiza całokształtu akt tej sprawy (w tym dokumentu niejawnego) prowadzi do wniosku, że przeciwko uznaniu skarżącego za obywatela polskiego przemawiają względy bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. W toku rozpatrywania sprawy toczyło się odrębne postępowanie dotyczące odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "poufne". Sprawa ta została rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1090/19, który oddalił skargę V. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "poufne". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi V. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. uznał, że jest on bezzasadna. W uzasadnieniu stwierdził, że niezasadne są podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 74 § 1 w związku z art. 73 k.p.a. poprzez ograniczenie stronie dostępu do całości zgromadzonych w sprawie materiałów. Kwestia prawidłowości postanowienia o odmowie skarżącemu dostępu do materiałów niejawnych została rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1090/19 oddalającym skargę V. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2019 r. Z uzasadnienia wyroku z 19 września 2019 r. jednoznacznie wynika, że Sąd uznał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo wydał postanowienie w trybie art. 74 § 1 k.p.a oraz brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie została zawyżona klauzula tajności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym dokumentami niejawnymi, poddał wnikliwej ocenie zasadność odmowy uznania za obywatela polskiego, niezależnie od zarzutów podnoszonych w skardze przez skarżącego. Mając na uwadze ograniczone możliwości skarżącego w zakresie formułowania zarzutów odnośnie informacji zawartych w piśmie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił na rozprawie przeprowadzenie dowodu ze wszystkich wnioskowanych przez skarżącego dokumentów, celem wyjaśnienia wszelkich ewentualnych wątpliwości i uznał, że brak jest podstaw do podważenia oceny organu odwoławczego, iż uznanie skarżącego za obywatela polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Okoliczność, iż pismem z [...] listopada 2018 r. Delegatura ABW w [...] poinformowała, że Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie posiada informacji, że nabycie obywatelstwa polskiego przez skarżącego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa nie oznacza, że okoliczność ta nie mogła ulec zmianie. Nadesłane przy piśmie ABW z [...] marca 2019 r. materiały świadczą, że stanowisko zawarte w piśmie z [...] listopada 2018 r. ulegało zmianie w tym zakresie z uwagi na pozyskanie przez służby nowych informacji dotyczących skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł V.K. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uchybienie przepisom postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 101 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprecyzyjne odnotowanie w protokole rozprawy z dnia 16 października 2019 r. przebiegu posiedzenia, a w szczególności nie utrwalenie wniosków, twierdzeń oraz innych czynności strony, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku zarzutów oraz twierdzeń skarżącego zgłaszanych na rozprawie; art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niedokonanie weryfikacji legalności materiału klauzulowanego, tj. czy nie został uzyskany, wytworzony lub wykorzystany w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa; art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie analizy całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie przyczyn, z powodu których niektórym wyjaśnieniom i wnioskom zgłaszanym przez stronę postępowania organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), pkt 2 oraz pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, pomimo istnienia rażącego ograniczenia praw przysługujących stronie postępowania, bowiem żaden organ nie pouczył skarżącego o uprawnieniu do wniesienia zażalenia, które przysługuje stronie postępowania na mocy przypisu art. 106 § 5 k.p.a. w związku z opinią ABW wydaną w trybie współdziałania. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 31 pkt 2 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, pomimo braku obiektywnych, obszernych, udokumentowanych dowodów do zastosowania tego przypisu w sytuacji skarżącego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 p.p.s.a. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego Sądowi pierwszej instancji. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny należy uznać zarzut błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 31 pkt 2 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Podstawą materialnoprawną decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji był przepis art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim, zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego, w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis ten ma charakter związany, a zatem zaistnienie przesłanek w nim wymienionych nie pozostawia organom żadnej możliwości wyboru treści decyzji. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu. Jest to pojęcie niedookreślone, które wymaga oceny, w każdej indywidualnej sprawie. Zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi przesłankę negatywną dla możliwości uwzględnienia wniosku w wielu postępowaniach z udziałem cudzoziemców. Zauważyć jednak należy, że o ile w przypadku zezwoleń pobytowych ustawodawca przewidział możliwość ich uchylenia lub cofnięcia, jeżeli cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (np. art. 199 ust. 1 pkt, art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), o tyle takiej możliwości nie ma w stosunku do cudzoziemca, który nabył obywatelstwo polskie. Obywatelstwo to szczególna więź prawna osoby z państwem. Konsekwencją uznania cudzoziemca za obywatela jest włączenie go w ogół społeczeństwa i przyznanie wszystkich praw przysługujących obywatelom. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje również trwałość obywatelstwa. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Oznacza to, że decyzja o uznaniu za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki. W stosunku do takiej decyzji mogą mieć zastosowanie wyłącznie tryby nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. ze względu na jej poważną wadliwość procesową lub materialnoprawną. Ze względu na konstytucyjną trwałość obywatelstwa polskiego nie jest natomiast możliwe uchylenie decyzji z powodu powstałego po wydaniu decyzji zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego. Należy w związku z tym stwierdzić, że ocena, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim) wymaga uwzględnienia skutków nabycia przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego i uwzględnienia konstytucyjnej ochrony trwałości nabytego obywatelstwa (art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niedokonanie weryfikacji legalności materiału niejawnego, wskazać należy, że kwestia prawidłowości postanowienia o odmowie skarżącemu dostępu do materiałów niejawnych została rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1090/19, w którym uznano, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie została zawyżona klauzula tajności. Wyrok ten jest prawomocny, albowiem skarżący nie wniósł od niego skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana i dlatego w rozpoznawanej sprawie Sąd nie mógł przyjąć stanowiska odmiennego, zmierzającego do ujawnienia skarżącemu treści materiałów niejawnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), pkt 2 oraz pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, pomimo istnienia rażącego ograniczenia praw przysługujących stronie postępowania, wskazać należy, że skarżący skorzystał z przysługujących mu uprawnień i zaskarżył postanowienie o odmowie dostępu do akt zawierających informacje niejawne. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że w polskim systemie prawnym skarżący może skorzystać z kilku środków zaskarżenia - odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to organy władzy publicznej mają wgląd w akta niejawne. W toku postępowań strona może korzystać z trybu zażaleniowego i zaskarżania do sądu administracyjnego postanowień organów administracji o odmowie wglądu w akta zawierające informacje niejawne. W każdej takiej sprawie wgląd w dokumenty niejawne mają sędziowie rozpatrujący sprawę. Skarżący niewątpliwie napotkał trudności w sformułowaniu stanowiska procesowego oraz w sporządzeniu skargi do sądu. Jednakże postępowanie administracyjne, w tym odwoławcze, ma charakter dalece odformalizowany i dla skutecznego wniesienia odwołania nie jest konieczne precyzyjne postawienie konkretnych zarzutów. Dla uruchomienia pełnej kontroli instancyjnej, nie ograniczonej do argumentów zawartych w odwołaniu, wystarczające jest wyrażenie niezadowolenia z zaskarżanej decyzji, na co jednoznacznie wskazuje treść art. 128 k.p.a. Organ odwoławczy nie będąc związany argumentacją zawartą w odwołaniu, obowiązany jest do rozpoznania sprawy od nowa, biorąc pod uwagę z urzędu wszystkie istotne okoliczności faktyczne, w tym nieznane skarżącemu. Zgodnie z modelem postępowania odwoławczego przyjętym w polskim porządku prawnym w postępowaniu administracyjnym, zakres postępowania odwoławczego nie jest uzależniony od sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Skarżący poznał też wnioski płynące z dokumentów niejawnych, tj. stanowienie przez niego poważnego i rzeczywistego zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji miał możliwość zweryfikowania zasadności odmowy uznania za obywatela polskiego. Sądowa kontrola legalności działań organu nie ogranicza się wyłącznie do kontroli ściśle formalnej, tj. do zbadania, czy decyzja o odmowie uznania za obywatela polskiego została wydana z poszanowaniem podstawowych wymogów procesowych. Obejmuje ono obowiązek sądu administracyjnego zarówno zapoznania się z niejawnym materiałem dowodowym, jak też oceny jego wiarygodności. Uznać należy, że powyższe stanowi niezbędną gwarancję ochrony praw strony. Regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i nie ograniczają kompetencji sądów administracyjnych co do zakresu sprawowanej kontroli (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1084/18, CBOIS). Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie analizy całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie przyczyn, z powodu których niektórym wyjaśnieniom i wnioskom zgłaszanym przez stronę postępowania organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym dokumentami niejawnymi, poddał ocenie zasadność odmowy uznania skarżącego za obywatela polskiego. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił również na rozprawie przeprowadzenie dowodu z wszystkich wnioskowanych przez skarżącego dokumentów. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 101 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprecyzyjne odnotowanie w protokole rozprawy z dnia 16 października 2019 r. przebiegu posiedzenia, a w szczególności nie utrwalenie wniosków, twierdzeń oraz innych czynności strony, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku zarzutów oraz twierdzeń skarżącego zgłaszanych na rozprawie. Zauważyć należy, że w myśl art. 103 zdanie 1 p.p.s.a., strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. Uzupełnienie protokołu oznacza dodanie jakiejś treści, która nie została uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o uzupełnienia treści protokołu z 16 października 2019 r. po upływie terminu określonego w art. 103 p.p.s.a. W związku z powyższym Przewodniczący składu zarządzeniem z dnia 23 grudnia 2019 r. oddalił wniosek skarżącego o uzupełnienie treści protokołu z 16 października 2019 r. Odwołanie od tego zarządzenia zostało oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1666/19. Kwestia kompletności protokołu rozprawy została zatem prawomocnie zakończona. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wniosek o uzupełnienie wyroku został oddalony z przyczyn formalnych. Biorąc pod uwagę, że wniosek strony został oddalony, należy stwierdzić, że treść protokołu z dnia 16 października 2019 r. jest zupełna, kompletna i odzwierciedla przebieg posiedzenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.