II OSK 945/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 675/24 w sprawie ze skargi B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2024 r., nr WOA.7722.133.2024.MSK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 stycznia 2025 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 675/24, oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 sierpnia 2024 r., nr WOA.7722.133.2024.MSK, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 21 czerwca 2024 r., nr 132/2024, którym organ, na podstawie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przez D. Ś. i T. Ś. robót budowlanych w budynku przy ul. (...) w P. (działka nr [...], ark. [...], obr. [...]) polegających na rozbiórce fragmentu dachu mansardowego i wykonaniu otworu dla drzwi balkonowych umożliwiających wyjście na taras z istniejącego wykuszu, które to prace zostały wykonane bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz przy sprzeciwie Miejskiego Konserwatora Zabytków. Sąd pierwszej instancji dokonując sądowej kontroli legalności postanowienia zaakceptował zastosowanie art. 61a k.p.a. oraz stanowisko organów nadzoru budowlanego, że wszczęcie postępowania uniemożliwia to, iż sprawa robót budowlanych zrealizowanych w lokalu mieszkalnym nr [...] polegających na rozbiórce fragmentu dachu mansardowego i wykonaniu otworu dla drzwi balkonowych umożliwiających wyjście na taras z istniejącego wykuszu, została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją nr 714/2012 z 18 grudnia 2012 r., znak PINB/OOA/70035/3911/12, o umorzeniu postępowania. W skardze kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalna już w sytuacji, gdy tylko przedmiot nowego i poprzednio zakończonego postępowania jest ze sobą tożsamy, podczas gdy określona w art. 61a § 1 k.p.a. negatywna przesłanka przedmiotowa wszczęcia postępowania administracyjnego zawarta w pojęciu "innych uzasadnionych przyczyn" ma szerszy charakter i obejmuje nie tylko ten sam przedmiot postępowania, lecz także te same podmioty, ten sam stan prawny oraz ten sam, niezmieniony stan faktyczny i powyższe elementy muszą ziścić się łącznie, by dopuszczalnym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie sprzeciwia się fakt gromadzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego oraz jego ocena i czynienie na jego podstawie ustaleń faktycznych i prawnych, gdy tymczasem wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest możliwe tylko w sytuacji, gdy już "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, zaś przeprowadzenie postępowania dowodowego lub wyjaśniającego przed wydaniem postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest niedopuszczalne; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak szerszego ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, i poprzestanie wyłącznie na stwierdzeniu, że "zarzuty dotyczące legalizacji spornego przedsięwzięcia nie mogły być bezpośrednią podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tryb ewentualnej legalizacji obiektu nie był objęty przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie", podczas gdy argumentacja zaprezentowana przez skarżącą na poparcie przywołanego zarzutu wskazuje, że pomiędzy rozstrzygnięciem wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 18 grudnia 2012 r. a niniejszą sprawą nie zachodzi tożsamość przedmiotowa uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, a nadto, że decyzja z grudnia 2012 r. nie usunęła stanu naruszenia przepisów Prawa budowlanego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane samowolnie przez małżonków Ś. w 2001 r. nie zostały nigdy zalegalizowane, w szczególności stanu zgodnego z prawem nie przywróciła decyzja administracyjna nr 714/2012 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 18 grudnia 2012 r., w związku z czym koniecznym i uzasadnionym było wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nowego postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych i wydania merytorycznej decyzji administracyjnej, nie zaś postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia przed sądem administracyjnym było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wykonania przez D. Ś. i T. Ś. robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. (...) w P., wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. wyznacza natomiast przesłanki odmowy wszczęcia postępowania stanowiąc, że organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Skonkretyzowana została zatem przesłanka o charakterze podmiotowym a pozostałe przesłanki wyłączające wszczęcie postępowania administracyjnego zostały określone w sposób blankietowy poprzez sformułowanie "inne uzasadnione przyczyny". Katalog innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających prowadzenie postępowania określa orzecznictwo i literatura, gdzie wskazuje się najczęściej na przyczyny o charakterze przedmiotowym lub wynikające z regulacji prawa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego wniosku skarżącej o przeprowadzenie postępowania odnośnie wykonania przez D. Ś. i T. Ś. w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w P. przy ul. (...) (na działce nr [...], ark. [...], obręb [...]) "robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu dachu mansardowego i wykonaniu otworu dla drzwi balkonowych umożliwiających wyjście na taras z istniejącego wykuszu, które to prace zostały wykonane bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz przy sprzeciwie Miejskiego Konserwatora Zabytków" istnieją przeszkody wykluczające wszczęcie i prowadzenie postępowania, wskazując na uprzednie rozpatrzenie tej sprawy ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 18 grudnia 2012 r., nr 714/2012. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania przywołaną decyzją z 18 grudnia 2012 r., nr 714/2012, umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych będących przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. (...) w P.. W toku postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji ustalono, że inwestorzy dokonali samowolnej przebudowy polegającej na tym, że "na dachu istniejącej przybudówki, przylegającej do klatki schodowej budynku i pokoju przedmiotowego mieszkania, wykonano taras, na który prowadzi wejście z pokoju". W następstwie oceny dokumentacji technicznej przedłożonej przez inwestora, organ nadzoru budowlanego uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podstawę do umorzenia postępowania stanowiła zaś konkluzja organu, że art. 51 Prawa budowlanego nie daje materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. W tym wypadku decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego jest zakończeniem w inny sposób postępowania w sprawie, zamykając dopuszczalność prowadzenia w tożsamej sprawie postępowania, albowiem decyzja o umorzeniu postępowania z 2012 r. miała charakter materialnoprawny. Organy po ustaleniu stanu faktycznego i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie stwierdziły merytorycznych podstaw do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego lub nałożenia określonych obowiązków stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 2012 r., kończąc w ten sposób postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W realiach sprawy nie można zatem traktować wydanej decyzji o umorzeniu postępowania wyłącznie w jej wymiarze formalnym jako wyrazu stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, co wykluczałoby oczywiście istnienie w jej rezultacie stanu sprawy rozstrzygniętej co do istoty. Należy zauważyć, że art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w roku 2012 nie determinował wprost w jakiej formie organ nadzoru budowlanego winien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy nie stwierdzi w postępowaniu administracyjnym podstaw do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego lub decyzji o nałożeniu określonych obowiązków stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji dopuszczalne było również umorzenie postępowania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie oznacza to jednak, że zastosowanie tej formy zakończenia postępowania nie wywołano skutków materialnoprawnych dla stron, współkształtując ich sytuację prawną w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych, które były przedmiotem postępowania zakończonego jego umorzeniem. Ten skutek materialnoprawny wynikający z decyzji o umorzeniu postępowania musi być uwzględniony przy ocenie istnienia przeszkód przy ponownym rozpoznaniu merytorycznym sprawy dotyczącej tego samego przedmiotu. Ani forma zakończenia postępowania rozpoznającego sprawę co do istoty, ani kierunek rozstrzygnięcia nie ma tu decydującego znaczenia, albowiem rozpoznanie merytoryczne sprawy administracyjnej w zwykłym trybie nie służy weryfikacji trafności lub naprawie wcześniej zapadłych ostatecznych rozstrzygnięć. Zarzuty skargi kasacyjnej nie dostarczyły wystarczających argumentów, ażeby zakwestionować ocenę Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z tą samą sprawą, która została zakończona ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania. Treść wniosku skarżącej z 14 lutego 2024 r. pozwala przy tym przyjąć, że tę tożsamość dostrzegała także sama skarżąca kasacyjnie, która w swoim piśmie szeroko odnosiła się do decyzji z 18 grudnia 2012 r., wyrażając dezaprobatę dla podjętego w niej przez organ rozstrzygnięcia. Należy także wskazać, iż fakt, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 18 grudnia 2012 r. nie świadczy o braku tożsamości sprawy w znaczeniu podmiotowym. Należy odróżnić tożsamość podmiotową postępowania rozumianą jako ten sam krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym, którego celem jest załatwienie określonej sprawy od tożsamości podmiotowej danej sprawy administracyjnej. Aspekt podmiotowej tożsamości sprawy administracyjnej należy bowiem odnosić do kwestii materialnoprawnych, a nie do kwestii proceduralnych. O tożsamości sprawy administracyjnej decyduje nie to, kto brał udział w postępowaniu, ale kto jest adresatem obowiązków aktualizowanych w procesie stosowania prawa. W realiach sprawy niewątpliwie chodzi o te same podmioty. Adresatami decyzji o umorzeniu postępowania byli D. Ś. i T. Ś. jako inwestorzy spornej inwestycji, czyli potencjalni adresaci rozstrzygnięcia oczekiwanego przez skarżącą. Tożsamości sprawy nie modyfikuje również zmiana Prawa budowlanego w zakresie dodania w 2020 r. przepisu art. 53a ust. 1, wprowadzającego zasadę wszczynania postępowań przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. Przepis ten ma charakter proceduralny, a nie materialny i nie wpływa na ocenę tożsamości dwóch spraw administracyjnych w aspekcie prawnym, która dokonuje się zasadniczo w obszarze prawa materialnego. Nie mogły doprowadzić do zakwestionowania prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji zarzuty podważające tożsamość sprawy zakończonej decyzją o umorzeniu postępowania ze sprawą określoną wnioskiem skarżącej z 14 lutego 2024 r. z uwagi na zmianę stanu faktycznego. Twierdzenia te są całkowicie gołosłowne, albowiem w istocie skarga kasacyjna nie zawiera jakichkolwiek okoliczności faktycznych zaistniałych lub ujawnionych po roku 2012. Wpis obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, do rejestru zabytków nastąpił na podstawie decyzji z 6 października 1982 r. i nie stanowi zmiany okoliczności faktycznych w okresie od zakończenia sprawy umorzeniem postępowania w 2012 r. do czasu rozstrzygania kwestii wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Nie można z kolei w kategoriach zmiany okoliczności faktycznych postrzegać ewentualnych błędów co do zakresu i przedmiotu ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zakończonym decyzją o umorzeniu postępowania. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy występują "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Za dopuszczalny należy przy tym uznać zakres przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Zrealizowane czynności wyjaśniające służyły bowiem wyłącznie potwierdzeniu albo wykluczeniu przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie wyjaśniające nie wyszło w tym wypadku poza to, co było niezbędne dla ustalenia okoliczności usprawiedliwiających zastosowanie wskazanego przepisu. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane tylko wtedy, gdy przeszkoda wynika z treści samego wniosku, jest zbyt daleko idące i nie znajduje podstawy w przepisach. Przyczyna odmowy wszczęcia postępowania może wynikać z wniosku, zwalniając organ z konieczności prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających, ale nie oznacza to, że w sytuacji, gdy wniosek takich okoliczności nie ujawnia, odmowa wszczęcia jest niemożliwa. W tej perspektywie nie można również podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego zmierzającego do wykazania merytorycznych podstaw uzasadniających wszczęcie postępowania nadzorczego. Nie potwierdził się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak szerszego ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do jednego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia stan sprawy, zarzuty skargi oraz wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jego przyczyny skupiając się na wszystkich kluczowych aspektach dla sprawy. Treść jest zrozumiała, nawiązuje do podstawy kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz spójna wewnętrznie, spełniając wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika obowiązek detalicznego odnoszenia się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę. Ogólne, subiektywne przekonanie skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnych okoliczności sprawy nie przesądza o wadliwości uzasadnienia. Sąd Wojewódzki dochodząc zatem do uprawnionego wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako nieusprawiedliwionej. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.