II OSK 951/26

Dnia 25 sierpnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Gdesz, Sędzia del. WSA Paweł Dańczak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2026 roku, sygn. akt II SAB/Gl 186/25 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1) uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 21 stycznia 2026 r., sygn. akt II SAB/Gl 186/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA w Gliwicach), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P., obywatelki Filipin (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca), na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w sprawie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2), przyznał od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 2 marca 2023 r. strona zwróciła się do Wojewody Śląskiego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Złożone zostało również ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ nie podjął wymaganych czynności. Strona złożyła skargę z 21 października 2025 r. (data nadania skargi w urzędzie pocztowym) na bezczynność Wojewody. We wskazanym na wstępie wyrokiem z 21 stycznia 2026 r., WSA w Gliwicach uznał i obszernie uzasadnił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy lub specustawa ukraińska). Zdaniem WSA w Gliwicach z akt administracyjnych sprawy wynika, że zaniedbanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie załatwił sprawy terminowo, dopuszczając się długotrwałej opieszałości, znacznie przekraczając termin ustawowy załatwienia sprawy. Sąd I instancji zobowiązał organ w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania w terminie 30 dni od otrzymania akt sprawy stosownego aktu załatwiającego wniosek, uznając, że będzie to czas adekwatny do możliwości organu i uwzględniający prawa strony. Sąd znalazł podstawy do przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych, która jej zadośćuczyni. Kwota wyższa byłaby nieuzasadniona. Dodatkowo Sąd wskazał, że spełnienie wygórowanych oczekiwań finansowych wyartykułowanych w skardze (dotyczących żądanej sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł), nie miało żadnych podstaw. Rzeczpospolita Polska podjęła wiele różnych zobowiązań celem pomocy cudzoziemcom i są one realizowane. Przeznaczenie dodatkowych, niemałych środków pieniężnych na rzecz skarżącej, jakby tego oczekiwała, nie jest zasadne, zwłaszcza w kontekście tego, że obywatele polscy niejednokrotnie muszą oczekiwać na rozpoznanie ich spraw przed organami administracji publicznej oraz sądami (zwłaszcza powszechnymi i przed NSA), jeszcze dłużej. W tej części oraz w pozostałym zakresie, w którym nie uwzględniono żądań strony, Sąd oddalił skargę. Sąd orzekł również o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. co do punktu 1, 2, 3 i 5, zarzucając: Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., dalej jako: "specustawa ukraińska" lub "ustawa") poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się niezastosowaniem przepisu i uznaniem, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdy tymczasem na mocy tego przepisu nie stosuje się przepisów o bezczynności organu, 2) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 roku o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854, dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2024 roku") poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się niezastosowaniem przepisów tj. uznanie, że przepisów tych nie da się pogodzić z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP podczas gdy przepisy art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej w związku z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 roku wprowadzają środki proporcjonalne do zaistniałej sytuacji związanej z ciągłe trwającą wojną na Ukrainie, a więc brak było podstaw do odmowy zastosowania ww. przepisów, 3) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się ich niezastosowaniem, polegające na uznaniu, że rozwiązania legislacyjne przewidziane w art. 100d specustawy ukraińskiej przewidujące zawieszenie biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwoleń pobytowych zainicjowanych wnioskami cudzoziemców powodują, że strona pozbawiona jest prawa do sądu, co narusza zasadę proporcjonalności i prawa do sądu, podczas gdy przepis art. 100d specustawy ukraińskiej nie narusza przepisów Konstytucji RP w tym zakresie, 4) art. 188 pkt 1 i 2, art. 184, art. 195 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 7, art. 2 i art. 8 ust. 2 a także art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż sądy administracyjne nie są co do zasady sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, jak również w świetle zasady legalizmu sędziowie sądów administracyjnych są związani Konstytucją RP oraz ustawami, a zatem sądy powinny dążyć do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych, a ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP, jak również wobec tego, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich, 5) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-§ 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 100d specustawy ukraińskiej poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w przepisie szczególnym tj. art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. 2025 r., poz. 1079; dalej: "ustawa o cudzoziemcach"), a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy na mocy art. 100d ustawy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie podczas, gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy, 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-§ 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu w całości, mimo że nie upłynął termin na załatwienie sprawy, a zatem nie doszło do bezczynności organu, 3) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie bezczynności Wojewody Śląskiego za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że nie doszło do wypełnienia warunków pozwalających na stwierdzenie wystąpienia kwalifikowanej formy bezczynności, a na dzień rozpoznania skargi w niniejszej sprawie nastąpiło wydanie przez Wojewodę Śląskiego aktu kończącego postępowanie administracyjne, a to decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, 4) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że są podstawy do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest ku temu podstaw, gdyż czas trwania postępowania usprawiedliwiony był konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy, 5) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu istotnego dla przeprowadzonej przez Sąd wojewódzki oceny prawnej, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skoro organ nie poinformował w toku postępowania sądowoadministracyjnego o załatwieniu sprawy, to do dnia rozpoznania skargi nie nastąpiło wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, co skutkowało zobowiązaniem organu wojewódzkiego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, podczas gdy na dzień wydania zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie, a to w dniu 18.12.2025 r. Wojewoda Śląski udzielił pani J. P. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP z okresem ważności do dnia 18.12.2028 r., o czym tut. organ poinformował WSA w Gliwicach pismem z dnia 18.12.2025 r. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz uwzględnienie na mocy art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. (z ostrożności procesowej) jako dowodu informacji z 18 grudnia 2025 r. adresowanej do WSA w Gliwicach za pośrednictwem platformy e-PUAP o wydaniu decyzji Wojewody Śląskiego z 18 grudnia 2025 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP z okresem ważności do dnia 18.12.2028 r. wraz z urzędowym poświadczeniem przedłożenia na fakt załatwienia sprawy przez Wojewodę Śląskiego na chwilę wydania zaskarżonego wyroku, a to wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na rzecz skarżącej i poinformowania Sądu I instancji o powyższym fakcie 18 grudnia 2025 r. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na częściowo uzasadnionej podstawie. Nie może budzić wątpliwości, że okoliczność wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem, jeżeli brak wydania tej decyzji stanowił przedmiot wniesionej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, powinna skutkować odstąpieniem przez sąd administracyjny od posłużenia się w wydawanym orzeczeniu zobowiązaniem organu do wydania aktu, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nakładanie takiego zobowiązania jest bowiem w takiej sytuacji bezprzedmiotowe. Zamieszczenie w wyroku rozstrzygnięcia wskazanej treści niezależnie, czy stanowi ono konsekwencję niezwrócenia przez sąd uwagi na wydany w toku postępowania administracyjnego akt, czy też jest skutkiem niepowiadomienia sądu przez strony o aktualnym (zmienionym) stanie sprawy, musi być traktowane jako nieprawidłowość, która w razie objęcia jej zarzutem skargi kasacyjnej, prowadzi do wadliwości orzeczenia w omawianym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 2022 r., II OSK 2177/22; wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 273/21; wyrok NSA z 23 marca 2021 r., II OSK 1927/20). W rozpatrywanej sprawie Wojewoda trafnie przyjął, że wydanie przez niego decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność tego organu, nawet z naruszeniem terminu, w jakim powinno to nastąpić, wyłączało możliwość uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu (w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym Sąd I instancji orzekł w punkcie 2 zaskarżonego wyroku). Decyzja Wojewody z 18 grudnia 2025 r. została dołączona do akt sprawy jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku, przez co Sąd I instancji mógł uwzględnić okoliczność związaną z zakończeniem postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec tego brak jest podstaw, by mogło zostać utrzymane w obrocie prawnym zawarte w treści zaskarżonego wyroku zobowiązanie organu do wydania decyzji, która została już faktycznie podjęta. W tej części (punkt 2) należało zaskarżony wyrok uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W dalszej kolejności należało odnieść się łącznie do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Istota zarzutów dotyczących prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania możliwości odmowy zastosowania art. 100d specustawy ukraińskiej po 30 czerwca 2024 r. w następstwie rozproszonej kontroli konstytucyjności, a zarazem do twierdzenia, że także po tej dacie rozwiązanie polegające na zawieszeniu biegu terminów w postępowaniach pobytowych pozostawało środkiem proporcjonalnym, uzasadnionym trwającym konfliktem zbrojnym w Ukrainie, napływem obywateli tego państwa oraz obciążeniem organów prowadzących sprawy migracyjne. Z taką oceną nie można się zgodzić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczywiście przez pewien czas przyjmowano, że rozwiązania wynikające z art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej nie naruszają Konstytucji RP, prawa Unii Europejskiej, w tym Karty Praw Podstawowych, ani art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Takie stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach NSA: z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; z 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24. Przyjmowano wówczas, że ustawodawca nie wyłączył prawa do sądu, lecz czasowo ograniczył możliwość skutecznego kwestionowania bezczynności lub przewlekłości w określonej kategorii postępowań, a środek ten pozostawał związany z nadzwyczajną sytuacją wywołaną wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Już w tym nurcie orzeczniczym podkreślano jednak, że ocena dopuszczalności takiego ograniczenia nie może abstrahować od okoliczności istniejących w czasie, w którym sąd bada bezczynność lub przewlekłość organu. Wskazywano, że zmiana okoliczności faktycznych może prowadzić do odmiennej oceny przesłanki niezbędności ograniczenia prawa do sądu (por. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1985/22; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Jest to konsekwencją samej konstrukcji testu proporcjonalności: rozwiązanie wprowadzane ze względu na szczególne, nadzwyczajne warunki może być uznane za konieczne jedynie tak długo, jak długo warunki te rzeczywiście uzasadniają utrzymywanie ograniczenia. Przesłanka niezbędności, obok przydatności i proporcjonalności sensu stricto, stanowi konieczny element tego testu (zob. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Na tym tle ukształtowało się następnie jednolite stanowisko, zgodnie z którym dalsze przedłużanie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po 30 czerwca 2024 r. nie znajdowało już wystarczającego uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej i konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawach dotyczących bezczynności i przewlekłości. Pogląd ten wyrażono m.in. w wyrokach NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2927/24, II OSK 2587/24, II OSK 2930/24, II OSK 2924/24, II OSK 2626/24, II OSK 2740/24, II OSK 2817/24; z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; z 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3117/24; z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 3111/24, II OSK 2743 oraz II OSK 2719/24; z 25 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 3109/24; z 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1588/25; z 13 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1849/25; z 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2140/25; z 13 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 2451/25. W konsekwencji przedłużenie działania art. 100d najpierw na mocy art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r., a następnie kolejnych ustaw nowelizujących, należało ocenić jako naruszające zasadę proporcjonalności, a przez to art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Ocena bezczynności lub przewlekłości w sprawach wymienionych w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy powinna zatem uwzględniać zdarzenia zaistniałe od 1 lipca 2024 r. Nie jest również trafny zarzut, że przyjęcie takiego stanowiska oznacza wkroczenie sądu administracyjnego w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Orzekanie o zgodności ustawy z Konstytucją RP ze skutkiem właściwym kontroli abstrakcyjnej lub powszechnie wiążącym, o którym mowa w art. 188 Konstytucji RP, nie jest tym samym co ocena, czy konkretny przepis ustawy może zostać zastosowany przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy. Sąd, stosując prawo, ma obowiązek uwzględniać art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a sędziowie w sprawowaniu urzędu podlegają Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Odmowa zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy, którego zastosowanie prowadziłoby do oczywistego naruszenia norm konstytucyjnych, nie oznacza zatem przejęcia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Takie rozumienie relacji pomiędzy sądowym stosowaniem Konstytucji a kompetencjami Trybunału znajduje oparcie również w postanowieniu Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II USK 81/23. Także art. 193 Konstytucji RP nie ustanawia bezwzględnego obowiązku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w każdym przypadku powstania wątpliwości konstytucyjnych. Sąd powinien najpierw ocenić, czy problem może zostać rozstrzygnięty w ramach przysługujących mu kompetencji, przy zastosowaniu reguł wykładni i kolizji norm. Dopiero gdy usunięcie wątpliwości na tej drodze nie jest możliwe, aktualizuje się potrzeba rozważenia wystąpienia z pytaniem prawnym (por. postanowienie TK z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt P 112/15; wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 78/14; wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 203/19). W rozpoznawanej sprawie nie było zatem podstaw do uznania, że Sąd I instancji, odmawiając zastosowania regulacji przedłużających skutki art. 100d po 30 czerwca 2024 r., naruszył art. 184, art. 178 ust. 1, art. 7, art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 lub art. 37 ust. 2 Konstytucji RP. Sam fakt, że sprawa dotyczy cudzoziemca, nie usuwa konieczności oceny ograniczenia prawa do sądu z punktu widzenia jego niezbędności i proporcjonalności. Powyższe rozważania przesądzają zarazem o niezasadności zasadniczej części zarzutów procesowych. Skoro po 30 czerwca 2024 r. art. 100d ustawy o pomocy nie mógł stanowić podstawy dalszego wyłączenia biegu terminów i sądowej kontroli bezczynności, to od 1 lipca 2024 r. działalność organu podlegała ocenie według ogólnych reguł wynikających z p.p.s.a., k.p.a. oraz ustawy o cudzoziemcach. Wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 2 marca 2023 r. Do 30 czerwca 2024 r. terminy, zgodnie z art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, nie biegły, wobec czego tego okresu nie można zaliczać na niekorzyść organu przy ocenie bezczynności. Od 1 lipca 2024 r. nie istniała jednak podstawa do dalszego traktowania postępowania jako objętego konsekwencjami wynikającymi z ww. przepisu. Jednocześnie należy mieć na uwadze relację pomiędzy wszczęciem postępowania a rozpoczęciem biegu szczególnego terminu określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wniesienie podania, także obarczonego brakami formalnymi, co do zasady wywołuje skutek wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli nie zachodzą przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Czynności zmierzające do usunięcia braków wniosku, podejmowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. lub właściwych przepisów ustawy o cudzoziemcach, są zatem czynnościami podejmowanymi już w toku postępowania. Uzupełnienie braków nie wszczyna postępowania na nowo, lecz może wyznaczać moment rozpoczęcia biegu 60-dniowego terminu do wydania decyzji, stosownie do art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Nie oznacza to jednak, że przed zaistnieniem zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 organ może pozostawać całkowicie bierny. Przeciwnie, ciąży na nim obowiązek podejmowania bez zbędnej zwłoki czynności niezbędnych do doprowadzenia sprawy do stanu umożliwiającego jej merytoryczne rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie do dnia wydania decyzji organ pozostawał w stanie bezczynności. Nawet przy wyłączeniu okresu do 30 czerwca 2024 r., pomiędzy 1 lipca 2024 r. a dniem wydania decyzji przez organ, tj. 18 grudnia 2025 r., upłynął okres wielokrotnie przekraczający termin przewidziany dla załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Okoliczności wskazywane przez Wojewodę, takie jak znaczna liczba wpływających wniosków, dodatkowe zadania związane z sytuacją migracyjną, trwający konflikt zbrojny czy ogólne obciążenie urzędu, nie stanowią same przez się podstawy do wyłączenia stanu bezczynności. Są to okoliczności dotyczące organizacji i obciążenia administracji, które nie zastępują ustawowej podstawy do modyfikacji terminu załatwienia indywidualnej sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał przy tym takich konkretnych okresów lub zdarzeń, które na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. należałoby wyłączyć z biegu terminu i które prowadziłyby do odmiennej oceny stanu postępowania. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska, że skarga na bezczynność powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. ani że brak było podstaw do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie bezczynności pozostawało prawidłowe. Zarzuty procesowe, choć oparte na kilku przepisach k.p.a., p.p.s.a. i ustawy o cudzoziemcach, w istocie wyrastały z tego samego założenia co zarzuty materialnoprawne, a mianowicie z twierdzenia o dalszym obowiązywaniu skutków art. 100d ustawy o pomocy po 30 czerwca 2024 r. Skoro założenie to było wadliwe, nie mogły one doprowadzić do podważenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podobnie należało natomiast ocenić zakwalifikowanie stwierdzonej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie sformułował legalnej definicji rażącego charakteru bezczynności lub przewlekłości, pozostawiając sądowi ocenę tej kwestii z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu trwania stanu niezgodnego z prawem, jego przyczyn, stopnia oczywistości uchybienia oraz jego ciężaru (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 198/22). W orzecznictwie akcentuje się, że rażący charakter może uzasadniać w szczególności takie przekroczenie terminu, które ze względu na swoją skalę staje się oczywiste i nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego; jako istotny punkt odniesienia wskazywano przy tym przypadki co najmniej kilkunastokrotnego przekroczenia maksymalnego terminu przewidzianego na załatwienie sprawy (zob. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 718/24; z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1499/24; z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22). Jednocześnie ocena ta nie może abstrahować od okoliczności, które w danej sprawie mogą w pewnym stopniu usprawiedliwiać zwłokę (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13; por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, art. 149, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W rozpoznawanej sprawie okres bierności organu był niewątpliwie nadmierny i nie może zostać zaakceptowany z punktu widzenia zasady szybkości postępowania. Nie można jednak pominąć szczególnego otoczenia normatywnego, w którym do tej bierności doszło. Ustawodawca kolejnymi nowelizacjami przedłużał obowiązywanie art. 100d ustawy o pomocy, mimo że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się następnie pogląd o niedopuszczalności dalszego stosowania tego rozwiązania po 30 czerwca 2024 r. Organ administracji znajdował się zatem w sytuacji odmiennej od sądu. Jako podmiot związany zasadą legalizmu, wyrażoną zarówno w art. 6 k.p.a., jak i w art. 7 Konstytucji RP, nie był uprawniony do samodzielnej odmowy zastosowania obowiązującego przepisu ustawy tylko dlatego, że w innych indywidualnych sprawach sądy, w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności, odmówiły jego zastosowania. Skutek takiej sądowej oceny nie rozciągał się bowiem automatycznie na wszystkie inne postępowania o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Powyższe nie usprawiedliwia całkowitej pasywności Wojewody ani nie prowadzi do zanegowania stwierdzonej bezczynności, ani do odmiennej oceny stopnia naruszenia prawa. Długotrwałość postępowania była jedynie w części konsekwencją niejednoznacznej sytuacji wytworzonej przez kolejne interwencje ustawodawcze i rozbieżność pomiędzy literalnie obowiązującą regulacją a jej oceną dokonywaną przez sądy w konkretnych sprawach. W tych warunkach należy przyjąć, że odpowiedzialność za okres opóźnienia po 30 czerwca 2024 r. obciążała wyłącznie organ w stopniu pozwalającym uznać naruszenie za rażące. Wydanie decyzji po prawie 1,5 roku, licząc od 30 czerwca 2024 r., i niepodejmowanie jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy w tym okresie stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż stwierdzona bezczynność miała charakter rażący. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części. Działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.