II OSK 954/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 604/22 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 lipca 2022 r. nr IF-O.7840.239.2021.MWD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika A. Sp. z o.o. z siedzibą we [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 604/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. B. , dalej: "skarżąca", na decyzję Wojewody Dolnośląskiego, dalej: "Wojewoda", z dnia 1 lipca 2022 r. nr IF-O.7840.239.2021.MWD, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna — miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.przepisu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2341 ze zm., w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.), i w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez oddalenie w całości skargi skarżącej z uwagi na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że właściwe "organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia", a w konsekwencji uznanie, że nie wystąpiły naruszenia prawa, "które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa", podczas gdy w omawianej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi, 2.przepisu art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1), 2), 3) Prawa budowlanego, art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., polegające na wadliwym skontrolowaniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Wojewody, oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Trzebnickiego, dokonaniu błędnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych prowadzących do oddalenia skargi, podczas gdy rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym inwestycji objętej przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę naruszają: - art. 35 ust. 1 pkt 2, pkt 3 Prawa budowanego w zw. z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, że "Inwestor, co do zasady, legitymował się zgodą zarządcy odnośnie zjazdów, zatem spełniony został warunek podlegający ocenie organów" oraz stwierdzeniu, że "takie elementy jak przyłącza czy przedmiotowe zjazdy nie muszą obligatoryjnie zostać ujęte w projekcie dotyczącym budynku", podczas gdy do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a za taką nie można uznać pisma z dnia 16 lipca 2020 r., podpisanego przez Pana S. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]; - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i w zw. z art. 140, art. 144 Kodeksu cywilnego, polegające na wykluczeniu przez Sąd I instancji, że współwłaścicielom działek drogowych (ul. [...]), stanowiących nie tylko jedyną obsługę komunikacyjną inwestycji (połączenie z drga publiczną), ale i miejsce lokalizacji zjazdów, sieci i przyłączy na potrzeby zatwierdzonej inwestycji, przysługiwał status stron postępowania w omawianej sprawie, 3.przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na: - niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że Wojewoda Dolnośląski nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 K.p.a., z uwagi na istotną zmianę okoliczności sprawy na etapie postępowania odwoławczego polegającą na wejściu w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działki inwestycyjne; - pominięciu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pozbawiających skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a tym samym niepozwalające na ocenę, na jakich to ustaleniach oparł się Sąd stwierdzając, że inwestor "legitymował się zgodą zarządcy odnośnie zjazdów, zatem spełniony został warunek podlegający ocenie organów", zaś zgoda na lokalizację zjazdów oraz sieci i przyłączy w nieruchomości stanowiącej współwłasność "należy ulokować jako czynność zwykłego zarządu", II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.: 1.art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 26, art. 27 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu weryfikacji obszaru oddziaływania obiektu, który jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o definicję obowiązującą od 19 września 2020 r., nadaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy zastosowanie w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., a więc i treść definicji obszaru oddziaływania obiektu sprzed nowelizacji, 2.art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowanego w zw. z art. 140, art. 144 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że współwłaścicielom nieruchomości, na których zlokalizowana jest droga - ul. [...], tj. działek ewidencyjnych o nr: [...], obręb [...], gm. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nie przysługuje przymiot stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę dla omawianej inwestycji, gdyż według Sądu, "objęta wnioskiem inwestycja nie ograniczy możliwości zabudowy drogi", podczas gdy w ocenie skarżącej wymienione działki znajdują się w obszarze oddziaływania zaplanowanych obiektów, a tym samym ich współwłaściciele posiadają przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, 3. art. 35 ust. 1 pkt 2, pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 195, art. 199 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że skoro zjazdy do poszczególnych nieruchomości, jak również sieci i przyłącza nie zostały objęte projektem budowlanym inwestycji to spełniony został warunek podlegający ocenie organów dotyczący posiadania zgody współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej drogę o charakterze wewnętrznym co do możliwości wykonania zjazdów, sieci i przyłączy niezbędnych do prawidłowego i samodzielnego funkcjonowania inwestycji zgodnie z przeznaczeniem. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie - na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., 2. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie - na podstawie art. 188 P.p.s.a. - o: 4. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie - na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., 5. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. uwzględnienie w całości wniesionej skargi, 6. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Z uwagi na to, że zasadność zarzutów procesowej podstawy kasacji jest w niniejszej sprawie uwarunkowana tym, czy są one istotne z punktu widzenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii materialnych. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 26, art. 27 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu weryfikacji obszaru oddziaływania obiektu, który jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o definicję obowiązującą od 19 września 2020 r., nadaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy zastosowanie w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., a więc i treść definicji obszaru oddziaływania obiektu sprzed nowelizacji. W kasacji trafnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie nawiązał do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie noweli z dnia 13 lutego 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, projekt budowlany został wykonany w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie noweli. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo zatem wskazano, że do niniejszego zamierzenia budowlanego stosuje się, z mocy art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), przepisy dotychczasowe. Dotyczy to także brzmienia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Uchybienie to nie skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego został w opisie naruszenia wskazany jako podstawa do ustalenia stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem wnoszącej kasację, naruszenie to skutkowało pominięciem udziału w sprawie stron będących współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Zarzut nie dotyczy samej skarżącej, która brała udział w kontrolowanym postepowaniu administracyjnym. W związku z tym konieczne jest wskazanie, że brak udziału w postępowaniu administracyjnym, bez swojej winy, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W postępowaniu sądowym naruszenie to skutkuje uwzględnieniem skargi na decyzję lub postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Jednak, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargę został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Skoro skuteczność powołania się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest w postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu sądowym, uzależniona od tego, czy na podstawę tę powołuje się strona, której interesu prawnego lub obowiązku to dotyczy, nie ma podstaw do odmiennego traktowania tej sytuacji faktyczno-prawnej w postępowaniu kasacyjnym. Wnosząca kasację nie powołuje się zaś na brak swojego udziału w postępowaniu administracyjnym. Omawiany zarzut dotyczy interesu prawnego innego podmiotu. Niezależnie zaś od błędnego stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do podstawy prawnej ustalenia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu w niniejszej sprawie, skonstatować należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poddano analizie oddziaływanie inwestycji na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, nie ograniczając się do ograniczeń w zabudowie. W rezultacie, obszar ten został ustalony na podstawie przesłanek zawartych w hipotezie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli z dnia 13 lutego 2020 r. W konsekwencji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowanego w zw. z art. 140, art. 144 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że współwłaścicielom nieruchomości, na których zlokalizowana jest droga - ul. [...], tj. działek ewidencyjnych o nr: [...], obręb [...], gm. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nie przysługuje przymiot stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę dla omawianej inwestycji, gdyż według Sądu, "objęta wnioskiem inwestycja nie ograniczy możliwości zabudowy drogi", podczas gdy w ocenie skarżącej wymienione działki znajdują się w obszarze oddziaływania zaplanowanych obiektów, a tym samym ich współwłaściciele posiadają przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Abstrahując od zasadniczej przyczyny nieuwzględnienia powołanego zarzutu skargi kasacyjnej, można sformułować ocenę, według której, w zaskarżonej decyzji trafnie uznano, że projektowana budowa nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Nie ma podstaw do przyjęcia, że droga położona jest w obszarze oddziaływania obiektów, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. Nie spowoduje żadnych ograniczeń w pełnieniu przez działkę funkcji drogi wewnętrznej łączącej tereny zabudowane z drogą publiczną. Ograniczenia w postaci ewentualnego zwiększonego ruchu drogowego na drodze wewnętrznej należą zaś do sfery faktycznej, która nie ma wpływu na zakres praw rzeczowych współwłaścicieli działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2, pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 195, art. 199 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że skoro zjazdy do poszczególnych nieruchomości, jak również sieci i przyłącza nie zostały objęte projektem budowlanym inwestycji to spełniony został warunek podlegający ocenie organów dotyczący posiadania zgody współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej drogę o charakterze wewnętrznym co do możliwości wykonania zjazdów, sieci i przyłączy niezbędnych do prawidłowego i samodzielnego funkcjonowania inwestycji zgodnie z przeznaczeniem. Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać, stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika, że oświadczenie takie nie jest wymagane w odniesieniu do dróg gminnych. Ponadto, skoro wymóg, nawet w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich ogranicza się do oświadczenia, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3, to nie jest wymagane uzyskanie przed udzieleniem pozwolenia na budowę budynków, pozwolenia na lokalizację zjazdu. W takim przypadku budowa zjazdu jest objęta odrębną procedurą, która nie musi być przeprowadzona przed wydaniem pozwolenia na budowę budynków (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1682/18). Skoro budowa zjazdów z terenu inwestycji została przewidziana do odrębnego opracowania, to nie ma podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa budowa pięciu budynków jednorodzinnych ingeruje w nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1139/21; wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2989/17). Nie tylko zatem brak podstaw do uznania, że nieruchomość ta położona jest w obszarze oddziaływania obiektów, ale nadto, w niniejszym postępowaniu nie można domagać się od inwestora przedstawienia tytułu prawnego świadczącego o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskanie akceptacji dla budowy zjazdów będzie jednym z warunków uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Innym zagadnieniem są wymogi w zakresie projektu zagospodarowania terenu, wynikające z art. 33 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego. W Projekcie zagospodarowania terenu (PZT.01), wskazano zjazdy jako przeznaczone do odrębnego opracowania. W myśl art. 59 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, kontrola, na etapie pozwolenia na użytkowanie, obejmuje, sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. W ramach tego sprawdzenia organ ustala, czy przewidziane do odrębnego opracowania zjazdy zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podobnie, nie są skuteczne zarzuty nieuzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w odniesieniu do przyłączy. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W sytuacji, gdy budowa przyłączy stanowi element większego zamierzenia inwestycyjnego, budowa przyłączy następuje na podstawie pozwolenia na budowę dotyczącego całego zamierzenia budowlanego. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 29a Prawa budowlanego dopuszcza budowę przyłączy na podstawie zgłoszenia. Do inwestora należy wybór stosownej formy akceptacji wykonania przyłącza (art. 30 ust. 1, art. 29a ust. 2), nie wykluczając objęcia przyłączy wnioskiem o pozwolenie na budowę łącznie z całym zamierzeniem budowlanym. Nie ma przekonujących argumentów, by w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie można było zatwierdzić projektu budowlanego budynku i udzielić pozwolenia na jego budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawierał przyłączy. Przede wszystkim należy zauważyć, iż Prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do urządzeń budowlanych przepis ten zalicza również ogrodzenia, place pod śmietniki i same śmietniki i nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwiłby jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę budynku nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową. Za stanowiskiem organów administracji architektoniczno-budowlanej przemawiają również następujące względy: wymóg z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, określający, iż obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem" jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz zdaniu drugim, wskazującym kiedy pozwolenie na budowę może obejmować wybrane tylko obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, stanowiące część tylko zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza on tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Należy też zauważyć, że gdyby z przepisu art. 33 Prawa budowlanego wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego z wszystkimi przyłączami, to przepis art. 29a tej ustawy stałby się w znacznej części przepisem martwym (por. wyrok NSA z dnia wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 924/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12; wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II OSK 688/21; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 922/21; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1064/22). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Najpierw skonstatować można, że Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Rozpoznał skargę o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie ograniczył się do wniosków i zarzutów skargi. Powołanie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. jako naruszonego jest oczywiście bezpodstawne. Nawiązując zaś do opisu naruszenia analizowanego zarzutu, stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności. Jak odnotował Sąd pierwszej instancji, projekt budowlany został sporządzony w chwili obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. Wobec wejścia w życie nowego planu miejscowego, Wojewoda okoliczność tę uwzględnił i ocenił projekt budowlany w zakresie jego zgodności z tym planem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano, że projekt obejmujący pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, trzykondygnacyjnych, o wysokości 10,44 m jest zgodny z uchwałą Nr VIII/XXX/311/21 Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Kryniczno o nazwie MPZP KRYNICZNO VI. Niezależnie od tego, że zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności został podniesiony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut I.3 tiret pierwsze), a nie w nawiązaniu do art. 15 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (art. 15 K.p.a. powołano w zarzucie I.1), można skonstatować, że wpływ uchwalenia nowego planu miejscowego w trakcie postępowania odwoławczego na ocenę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu należy rozpatrywać indywidualnie w okolicznościach sprawy. Jeśli, tak jak w niniejszej sprawie, projekt był zgodny z ustaleniami planu obowiązującego w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, a nadto jest zgodny z ustaleniami nowego planu miejscowego, nie ma podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii zgody zarządcy na lokalizację zjazdów oraz zakwalifikowania zgody na lokalizację zjazdów i przyłączy jako czynności zwykłego zarządu. Jak wynika z poprzedzających rozważań, nie są to zagadnienia będące przedmiotem niniejszego postępowania. Można jednak odnotować, że zarzut braku uzgodnienia zjazdu, nie ma merytorycznych podstaw. Jak wskazano powyżej, inwestor nie ma obowiązku uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi wewnętrznej. Nadto, uzgodnienie zarządcy drogi na lokalizację przyłączy w liniach rozgraniczających dróg przewidywał Plan POLIGON II, a nie Plan KRYNICZNO VI, przy czym taka zgoda została przez ustanowionego zarządcę wyrażona. Uzyskanie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...] (droga wewnętrzna) byłoby wymagane, gdyby projekt przewidywał wykonywanie robót na tej działce. Natomiast o ewentualnym udziale w postępowaniu współwłaścicieli działki nr [...], jako stron, można byłoby mówić tylko w sytuacji gdyby nieruchomość ta znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektów. Jak powyżej wskazano, działka stanowiąca drogę wewnętrzną nr [...] nie została uznana za położoną w obszarze oddziaływania obiektów. Powtórzyć można, że zarzut w zakresie niebrania udziału w postępowaniu bez własnej winy może skutecznie zgłosić sam zainteresowany. Ponadto, reprezentowanie interesów współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych na innej nieruchomości stanowi czynność zachowawczą, a taka co do zasady stanowi czynność zwykłego zarządu. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej. Dotyczą one okoliczności, które jak wynika z powyższych rozważań materialnoprawnych nie odnoszą się do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestnika postępowania kasacyjnego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy art. 203-204 P.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był skarżącym przed wojewódzkim sądem administracyjnym.